Совершенствование управления развитием сельских территорий (на материалах Новосибирской области)

Макурина Юлия Александровна

Совершенствование управления развитием сельских территорий (на материалах Новосибирской области)

• Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами. АПК и сельское хозяйство)
• Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
• Год защиты: 2022
• Диссертация выполнена на кафедре учета и финансовых технологий ФГБОУ ВО «Новосибирский государственный аграрный университет»

Актуальность темы исследования. Главная задача современного этапа развития России — это упрочение своих позиций в мировом экономическом пространстве. Решение этой задачи возможно только при проведении экономических и социальных преобразований, затрагивающих все уровни экономических систем: национальный, региональный, муниципальный, отраслевой и корпоративный (АПК).

Несмотря на то, что в последние 20 лет правительство страны принимает усилия и проводит мероприятия по улучшению условий жизни на селе, социально-экономическое положение и инфраструктурное развитие сельских территорий отстают от городских. Проблема сближения остается актуальной.

По данным Федеральной службы государственной статистики, доля сельского населения стабильно снижается: только за 2015-2020 гг. численность сельского населения уменьшилась почти на 800 тыс. человек (-0,6% от общей его численности). При этом количество сельских населенных пунктов уменьшилось с 18485 до 16 821 ед. (-9%), из них около 75% имеют численность до 2000 человек. Общая безработица в значительной части удаленных сельских поселений выше, чем в среднем по России. Уровень доходов на селе на 30-40% ниже, чем в городах.

Главным результатом экономических преобразований стало радикальное изменение структуры занятости сельского населения. До начала реформ более половины сельского населения были заняты в сельском хозяйстве, что характерно для большинства регионов страны. Вследствие банкротства убыточных предприятий в районах с климатическими условиями, слабо пригодными для ведения сельского хозяйства, увеличилась занятость в несельскохозяйственных отраслях экономики: бюджетной сфере, торговле, сфере услуг — в ряде регионов до 55-60%; активно развиваются дополнительные способы получения неаграрных доходов, увеличивается доля трудовой миграции на селе, особенно среди мужчин (маятниковая, сезонная занятость).

Сезонность, характерная для регионов с преобладанием сельского хозяйства, особенно для сибирских, снижает гражданскую активность населения, являясь одним из препятствий при участии в грантовой деятельности.

В последние годы в стратегических целях развития сельских территорий Российской Федерации был разработан ряд государственных программ, реализация которых не предусматривала особенности земледелия в зонах с экстремальными природными условиями, такими как Сибирь. Кроме того, несогласованность сроков реализации, разная ведомственная направленность, недостаточные объемы финансирования не позволяют достичь намеченных показателей, а предусмотренные в программах формы софинансирования реализации местных инициатив требуют существенной доработки.

Таким образом, несмотря на значительную проработку проблематики развития сельских территорий, многие теоретические, методологические и практические вопросы управления их развитием требуют расширенного изучения, что делает результаты исследования актуальными и соответствующими современным тенденциям.

Степень разработанности проблемы. Методология и методика исследования построены на изучении концептуальных основ стратегического анализа, теории конкурентных преимуществ и государственной поддержки развития сельских территорий таких зарубежных авторов, как А. Ансофф, Д. Блэндфорд, М. Драбенстот, Ф. Котлер, Н. Кохрейн, Ж.Ж. Ламбен, У. Майерс, П. Мидморе, Г. Минцберг, М. Портер, Р. Ридер, Г. Хэмел, А. Чандлер, К. Эндрюс и др.

Ключевым вопросам современной проблематики социально-экономического развития сельской местности нашей страны посвящены научные работы таких исследователей, как Т.И. Бухтиярова, А.В. Глотко, Г.М. Гриценко, Р.У. Гусманов, Н.В. Зубаревич, И.В. Ковалёва, А.А. Колесняк, B.З. Мазлоев, Т.Г. Нефедова, М.Г. Озерова, В.В. Пациорковский, А.Л. Полтарыхин, Н.И. Пыжикова, А.А. Самохвалова, И.С. Санду, Л.А. Семина, А.С. Труба, В.Я. Узун, Н.И. Шагайда, С.А. Шелковников, О.В. Шумакова, Р.Г. Янбых и др.

Знания различных аспектов устойчивого развития региональной экономики, сельских территорий и аграрного производства России почерпнуты в трудах таких отечественных ученых, как Л.И. Абалкин, A.И. Алтухов, А.А. Анфиногентова, В.М. Баутин, Г.В. Беспахотный, C.Н. Бобылев, Л.В. Бондаренко, С.Н. Волков, О.Ю. Воронкова, У.Г. Гусманов, B.Г. Закшевский, О.В. Косенчук, А.И. Костяев, Э.Н. Крылатых, B.В. Кузнецов, В.А. Кундиус, А.В. Мерзлов, В.В. Милосердов, Л.А. Овсянко, П.М. Першукевич, В.Н. Папело, А.Н. Сёмин, А.Т. Стадник, А.И. Сучков, И.Г. Ушачев, О.А. Фролова, И.Ф. Хицков, Д.В. Ходос, А.А. Черняев,

A.А. Шутьков, Л.А. Якимова и др.

Современная проблематика стратегического развития сельских территорий с учетом региональной специфики рассматривается в исследованиях таких ученых, как Н.Д. Аварский, А.А. Аскаров, Е.Н. Белкина, Г.П. Бутко, Л.Б. Винничек, Б.А. Воронин, И.А. Ганиева, А.М. Гатаулин, C.Г. Головина, Н.В. Григорьев, Е.В. Закшевская, Т.В. Зырянова, Б.А. Ковтун, О.В. Косенчук, Ю.Р. Лутфуллин, Ю.В. Лысенко, И.Н. Меренкова, О.Н. Михайлюк, А.Г. Мокроносов, В.И. Набоков, С.Б. Огнивцев, М.С. Петухова, Н.А. Потехин, И.В. Разорвин, Е.Г. Решетникова, И.А. Романенко, О.Д. Рубаева, Е.В. Рудой, О.А. Рущицкая, А.Г. Светлаков, Е.И. Семенова, С.О. Сиптиц, Д.И. Торопов, Л.В. Тю, В.П. Чайка, B.П. Черданцев, Н.В. Чепурных, И.П. Чупина, А.Е. Шамин, Н.В. Шарапова, C.В. Шарыбар, С.Г. Чернова, Т.М. Яркова и др.

При всей изученности проблем развития сельских территорий вопросам совершенствования управления их развитием уделено недостаточное внимание, что приводит к необходимости углубленного исследования данного аспекта.

Цель диссертационного исследования — разработка теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по совершенствованию управления развитием сельских территорий.

Для достижения цели были поставлены и решены следующие задачи:

• развиты теоретические положения о сущности, особенностях и типологизации сельских территорий как объекта управления;
• предложена методика оценки потенциала развития сельских территорий;
• разработана методика дифференциации сельских территорий, позволяющая проводить их группировку;
• развит программно-целевой подход к управлению развитием сельских территорий;
• разработан алгоритм построения индивидуальных траекторий комплексного развития сельских территорий;
• предложен методический подход к планированию комплексного развития аграрных территорий с учетом фактора сезонности;
• усовершенствована организационная модель управления развитием сельских территорий;
• развит организационно-экономический механизм реализации социально-экономических проектов на сельских территориях на базе муниципально-частного партнерства;
• разработан сценарный прогноз социально-экономического развития сельских территорий Новосибирской области на 2025-2030 гг.

Объект исследования — социально-экономические отношения, возникающие в процессе управления развитием сельских территорий.

Предмет исследования — совокупность факторов, принципов, инструментов управления развитием сельских территорий.

Объект наблюдения — сельские территории Сибирского федерального округа. Наиболее углубленные исследования проводились на примере сельских территорий Новосибирской области.

Область исследования. Диссертационное исследование по своей актуальности, полученным научным результатам, их новизне, теоретической и практической значимости находится в рамках специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами. АПК и сельское хозяйство) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки), а предметная область исследования соответствует п.1.2.50 «Многофункциональный характер сельского хозяйства, устойчивое развитие сельских территорий и социальной инфраструктуры».

Методология и методы исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования стал диалектический метод познания. Методологическую основу исследования составляет совокупность следующих научных методов: общелогических (анализ, синтез), теоретического исследования (гипотетико-дедуктивный и абстрактно-логический), частнонаучных (при разработке отдельных вопросов использованы количественные и качественные методы экономических исследований: наблюдение, интервьюирование, анкетирование, а также экономико-статистические методы сбора и обработки информации, методы графического представления и сравнительного анализа, SWOT-анализ), а также 4 подхода менеджмента: системный, процессный, ситуационный и комплексный.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Теоретические положения о сущности, особенностях и типологизации сельских территорий как объекта управления.
2. Методика оценки потенциала развития сельских территорий.
3. Методика дифференциации сельских территорий и их группировка.
4. Программно-целевой подход к управлению развитием сельских территорий.
5. Алгоритм построения индивидуальных траекторий комплексного развития сельских территорий.
6. Методический подход к планированию комплексного развития аграрных территорий с учетом фактора сезонности.
7. Организационная модель управления развитием сельских территорий.
8. Совершенствование организационно-экономического механизма реализации социально-экономических проектов на сельских территориях на базе муниципально-частного партнерства.
9. Сценарный прогноз социально-экономического развития сельских территорий Новосибирской области на 2025-2030 гг.

Информационную основу исследования составили статистические данные и аналитическая информация Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, территориальных органов Федеральной службы государственной статистики по субъектам Сибирского федерального округа (СФО), оперативная информация министерств сельского хозяйства в субъектах РФ в СФО, статистические отчеты муниципальных органов власти Новосибирской области, научная экономическая литература, электронные ресурсы сети Интернет, результаты собственных исследований автора.

В качестве нормативно-правовой базы использованы Федеральные законы, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, постановления и решения муниципальных органов власти, касающиеся вопросов обеспечения социально-экономического развития сельских территорий, а также ряд федеральных, региональных и муниципальных программ развития сельского хозяйства, сельских территорий, отражающих основные государственные и местные приоритеты в развитии сельских территорий Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических основ и практических рекомендаций по совершенствованию управления развитием сельских территорий.

Научная новизна характеризуется следующими результатами:

1. Развиты теоретические положения, раскрывающие сущность и классификацию сельских территорий. Автором предложено определение сельских территорий как сложного социо-экономико-экологического и ресурсного ареала существования и жизнедеятельности сельского сообщества, обозначенного соответствующей административной границей и включающего в себя сельские поселения, состоящие из населенных пунктов с их соответствующей инфраструктурой, и межселенные территории. Автор предлагает выделить четыре типа сельских территорий в соответствии с преобладающей в них сферой экономики: аграрные, агроиндустриальные, агрорекреационные и полиотраслевые. При этом под аграрными территориями, играющими наиболее важную роль в развитии сибирских регионов, автор понимает сельские территории, в которых суммарная доля производимой первичной сельскохозяйственной продукции и ее последующей переработки, продукции обеспечивающих сельское хозяйство производств является преобладающей (более 30%) в валовом продукте территории. Уточнено и дополнено понятие комплексное развитие сельских территорий по индивидуальной траектории, которое представляет собой систему уникальных взаимообусловленных, взаимосвязанных и взаимодействующих факторов и потенциала данной территории, которые обеспечивают эффективность и прогрессивность ее развития как в текущих условиях, так и в перспективе. Определены факторы развития внутренней (социальные, экономические, экологические, инфраструктурные, цифровизация) и внешней (технологические тенденции, территориальное взаимодействие, политические и культурные тенденции) среды. Особое влияние на развитие сельских территорий в последние годы оказывает цифровизация экономики, помогая преодолеть сезонность, а также развивая технологии и общество.
2. Предложена методика оценки потенциала развития сельских территорий региона на основе расчета интегрального показателя путем определения аддитивных коэффициентов по шести составляющим: географическое положение, природные ресурсы, производственная, инфраструктурная и трудовая составляющие, рекреационная деятельность. Балльно-рейтинговая оценка потенциала развития муниципальных районов Новосибирской области показала их неоднородность: хорошие предпосылки для развития имеют только 4 района, 9 имеют средний потенциал развития и 17 — слабый. Это обусловливает необходимость совершенствования подходов к управлению комплексным развитием сельских территорий по индивидуальной траектории.
3. Разработана методика дифференциации сельских территорий, позволяющая проводить их группировку исходя из особенностей развития. В качестве основания для дифференциации сельских территорий Сибири автор предлагает выделить следующие показатели: ведущая отрасль экономики, специализация сельского хозяйства, масштаб производства, длительность поездки до ближайшего населенного пункта с численностью населения более 50 тыс. человек, темп роста валового муниципального продукта. Проведена группировка муниципальных районов Новосибирской области, которая позволила выделить 11 групп сельских территорий для последующего формирования индивидуальных траекторий их развития. Анализ муниципальных районов области по структуре экономики показал, что движущей силой развития региона, по-прежнему является агропромышленный комплекс: в 21 районе из 30 удельный вес его в своей экономике более 30%. При этом наиболее благоприятные по многим показателям муниципальные районы либо территориально близко расположены к административному центру региона — городу Новосибирску, либо сами по себе занимают выгодное географическое положение.
4. Развит программно-целевой подход к управлению развитием сельских территорий, предусматривающий реализацию приоритетного направления — развитие АПК. Для достижения целевых показателей комплексной программы развития сельских территорий по индивидуальной траектории необходимо совмещение векторов развития действующих государственных программ и национальных проектов путем разработки единой региональной программы развития АПК и сельских территорий, на основании которой должны формироваться муниципальные комплексные программы. Социологический опрос показал, что население зачастую не знает о возможности участия в организуемых мероприятиях либо имеет другое представление о приоритетности реализуемых проектов. В связи с этим автором предложено, что в качестве заказчика проектов по развитию территории должно выступать преимущественно местное население. Реализация данного подхода позволит сконцентрировать имеющиеся ресурсы как на развитии АПК, так и сельских территорий в неразрывной связи, обеспечивая формирование необходимой инфраструктуры, занятость и доходы населения, рентабельность агропромышленного производства, сохранение социо-эколого-культурного потенциала территории.
5. Разработан алгоритм построения индивидуальной траектории комплексного развития сельских территорий, учитывающий, с одной стороны, комплексный подход, а с другой — уровень развития сельских территорий в направлениях, обеспечивающих наибольшую социально-экономическую эффективность. Данный алгоритм основан на дополнении субъектов управления сельских территорий новым элементом (некоммерческие организации) и учете уникальных факторов и потенциала развития сельских территорий. При этом население, бизнес и некоммерческие организации выступают, с одной стороны, как элементы социально-экономического потенциала, а с другой — как участники инициативной группы «снизу». Представленный алгоритм дополняет существующий процесс формирования траектории развития сельских территорий, в частности, имеющиеся в данной сфере нормативно-правовые акты, а также формирование инициативы «сверху» федеральным и региональным министерствами сельского хозяйства. Предложено на этапе разработки региональной программы развития АПК и сельских территорий активно привлекать созданный при участии автора на базе Проектного офиса Министерства сельского хозяйства Новосибирской области «Отраслевой проектный офис по развитию АПК и сельских территорий», работа которого направлена на привлечение частных инвестиций и государственных средств. Алгоритм апробирован при разработке Стратегии социально-экономического развития Толмачевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области до 2035 г. и Стратегии социально-экономического развития Плотниковского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области до 2035 г., в которых сформулированы приоритетные направления индивидуальных траекторий развития.
6. Предложен методический подход к планированию комплексного развития сельских территорий на основе синхронизации производственного и социально-культурного жизненных циклов функционирования сельского поселения, что позволит максимально нивелировать влияние фактора сезонности. Взяв за основу фактор сезонности, все сельские территории условно предлагается разделить на 3 группы: в наибольшей степени подверженные сезонности; сезонность слабо отражается на занятости населения, но может сказываться на работе соответствующих инфраструктур; практически не подверженные ее влиянию. Рассматривая сезонность как вариант цикличных закономерностей функционирования и развития аграрных территорий, автор считает целесообразным применение концепции жизненного цикла в управлении их развитием. Традиционно для сельских территорий Сибири, в которых преобладающим видом деятельности является растениеводство, характерна высокая производственная активность летом и низкая — зимой. При смещении сроков в механизме грантовой государственной поддержки таким образом, чтобы подготовка заявочной документации и проведение мероприятий приходились на период наименьшей производственной активности, участие населения в программах развития сельских территорий будет выше. С точки зрения автора, это позволит синхронизировать хозяйственную и гражданскую активность сельского населения.
7. Усовершенствован организационная модель управления развитием сельских территорий, включающая идею вовлечения государства, населения и коммерческих организаций в развитие территорий через реализацию проектного подхода. К существующим функциям Отраслевого проектного офиса по инвестиционным проектам в сфере АПК и развития сельских территорий при Министерстве сельского хозяйства Новосибирской области, помимо привлечения инвесторов и сопровождения отраслевых инвестиционных проектов, необходимо добавить обучение специалистов для работы в муниципальных образованиях при содействии ФГБОУ ВО «Новосибирский ГАУ», что позволит расширить спектр осуществляемых проектов в сфере АПК социальными проектами по развитию и благоустройству сельских территорий. Для вовлечения большей части населения в решение проблем территории и получение грантовой поддержки различного рода инициатив необходимо повысить квалификацию местных лидеров. На привлечение жителей к активной деятельности в реализации социально значимых инициатив направлен проект «Развитие малых территорий Новосибирской области», реализуемый Фондом «Сибирский центр поддержки общественных инициатив» при поддержке Министерства региональной политики Новосибирской области в рамках конкурса с софинансированием Фонда президентских грантов. Сформированная при участии автора система поддержки общественных инициатив, социально ориентированных некоммерческих организаций, органов территориального общественного самоуправления и независимых ресурсных центров региональной исполнительной власти обеспечивает рост числа местных инициатив и вовлеченность в них жителей, привлечение средств регионального бюджета (в том числе в рамках конкурса «Со мной регион успешнее»). Софинансирование проектов по развитию сельских территорий со стороны бизнеса и населения в виде его трудового участия является одним из обязательных элементов механизма реализации программно-целевого подхода, что позволяет объединить усилия всех участников процесса управления территорией.
8. С целью повышения эффективности мероприятий Государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» необходимо применение механизма муниципально-частного партнерства (МЧП). Главное противоречие МЧП заключается в том, что публичный партнер (орган власти) зачастую нарушает баланс равных партнерских отношений, привлекая имеющийся административный ресурс. Для повышения активности реализации социально-экономических проектов рекомендуется создание нового юридического лица, одним из участников которого является орган власти, а другим — коммерческая/ некоммерческая организация. Население может участвовать в муниципально-частном партнерстве через юридическое лицо, представляющее его интересы. При этом население может софинансировать проект, например, в лице территориального общественного самоуправления, выставляя трудовые услуги его членов и заключая соответствующее соглашение с публичным партнером, монетизируя тем самым предоставляемые трудовые услуги и оформляя их актом приема-передачи работ. Второй вариант — это действующие на территории коммерческие организации и население в лице территориального общественного самоуправления создают третье юридическое лицо -некоммерческую организацию (например, автономную некоммерческую организацию — АНО), которая выступает в качестве частного партнера муниципально-частного партнерства в проектах по развитию территорий, обеспечивая его участникам соответствующие льготы. Вовлечение образовательных и научно-исследовательских организаций в организационно-экономический механизм реализации социально-экономических проектов на сельских территориях будет способствовать просветительской деятельности и научному обоснованию / внедрению инвестиционных проектов на основе современных инновационных технологий.
9. Определены значения показателей социально-экономического развития сельских территорий Новосибирской области на 2025 г. и 2030 г. в виде инерционного и оптимистического вариантов прогноза. В соответствии с оптимистическим прогнозом объем продукции сельского хозяйства к 2030 г. увеличится до 226,53 млрд руб. (прирост 113% по отношению к уровню 2020 г.), численность сельского населения вырастет до 662,0 тыс. человек (+14%), доля сельского населения — до 22,7% (+1,9 п.п.), доля занятых в организациях и предприятиях АПК — до 20,6% (+4,8 п.п.), господдержка развития АПК — до 19,8 млрд руб. (+4,7 раза), среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в сельском хозяйстве — до 101,5 тыс. руб. (+2,6 раза), посевные площади сельскохозяйственных культур — до 2585,3 тыс. га (+14%), количество ЛПХ, К(Ф)Х и сельскохозяйственных организаций — до 311,6 тыс. ед. (+7%), 4,3 тыс. ед. (+12%) и 0,44 тыс. ед. (+5%) соответственно. Расходы консолидированного территориального бюджета на образование, культуру, здравоохранение, социальную политику вырастут до 206,2 млрд руб. (+68%), протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием — до 35,4 тыс. км (+72%), удельный вес жилой площади в сельской местности, оборудованной водопроводом / газом, — до 100 и 57,2% (+25,8 и 6,9 п.п.) соответственно, доля жителей, имеющих стабильный доступ в сеть Интернет, — до 99,6% (+12,1 п.п.), инвестиции в основной капитал по направлению «Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство» — до 22,5 млрд руб. (+1,4 раза).

Научно-практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретическое значение диссертации заключается в разработке методического подхода, обосновании теоретических принципов и инструментов комплексного управления социально-экономическим развитием сельских территорий, использование которых позволяет преодолеть объективную разнонаправленность интересов его участников и обеспечить сбалансированное развитие и привлекательность сельской территории.

Разработанные в диссертации положения могут служить теоретической основой для формирования, реализации и организационного обеспечения стратегий сельских районов, поселений. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы научными сотрудниками исследовательских организаций, преподавателями в учебном процессе.