Идентификация и типология сельских территорий в исследовании их социально-экономического развития

Введение

Исследователи, пытающиеся оценить социально-экономическое развитие и качество жизни населения сельских территорий Российской Федерации, неизбежно сталкиваются с рядом проблем, основными из которых являются отсутствие статистической информации на уровне муниципальных образований поселенческого типа и неоднозначность в определении самого понятия «сельская территория».

Информационная база исследования сельских территорий

Проведение исследований качества жизни сельских территорий в отсутствие муниципальной статистики в масштабах отдельного региона, а тем более страны в целом, практически невозможно. Полевые исследования на основе фокусированных интервью в отдельных сельских поселениях не могут служить основой для серьезных обобщений. Для большей части муниципальных образований невозможно статистическое описание кроме демографических данных, а также данных по количеству учреждений образования и здравоохранения. В то же время статистические данные о доходах, уровне занятости, доступности социальных, бытовых и культурных благ для населения сельских поселений отсутствуют [1].

Источником информации о качестве жизни населения сельских территорий являются ежегодные доклады Минсельхоза России по результатам мониторинга развития сельских территорий Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А. Никонова [2]. Следует отметить, что в докладе приводятся лишь усредненные показатели в целом по стране и по регионам, которые демонстрируют общие тенденции в социально-экономическом развитии сельских поселений.

Частично информация, отражающей качество жизни населения, представлена в ежегодных отчетах глав муниципальных районов в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 [3], но в состав муниципальных районов, как известно, входят как городские, так и сельские поселения, следовательно, выделить информацию отдельно для сельских территорий нельзя. Конечно, источником информации могут являться сайты сельских поселений, но далеко не каждый сельский муниципалитет имеет свой сайт, да и содержательный контент поселенческих сайтов очень ограничен.

К сожалению, материалы сельскохозяйственных переписей [4] ориентированы не на показатели социального развития сельских территорий, а на фиксацию числа сельскохозяйственных организаций, земельных ресурсов, поголовья сельскохозяйственных животных, посевных площадей.

Таким образом, существует проблема информационного обеспечения мониторинга развития сельских территорий на основе официальной статистики. В табл. 1 представлены источники информации, которыми вынуждены пользоваться исследователи.

Таблица 1 — Информационные источники мониторинга развития сельских поселений

Интерпретация понятия «сельские территории»

В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [5] говорится о необходимости проведения мониторинга состояния сельских территорий, в том числе через выборочные обследования условий жизни сельского населения. Более того, в Концепции есть рекомендация Росстату расширить сеть сельских домохозяйств, попадающих под обследование бюджетов. Между тем, выборочные обследования сельских домохозяйств в регионах явно не позволяют судить о реальной ситуации. Так, методология Росстата по обследованию бюджетов домашних хозяйств Иркутской области устанавливает объем выборки для городских территорий 600 домохозяйств, а для сельских территорий всего 150 [6]. При этом в Иркутской области на январь 2019 г. насчитывалось 73 городских населенных пункта и 1470 сельских населенных пунктов.

Исследование качества жизни сельских территорий осложняет то, что понятие «сельская территория» не имеет однозначного определения. Существует несколько трактовок этого понятия.

С населенными пунктами все относительно понятно – сельскими называются населенные пункты, не отвечающие критериям, установленным для городских поселений. Качественные и количественные критерии несельских населенных пунктов обозначены в Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» [7]. По Положению к городским относили населенные пункты, на территории которых находятся промышленные предприятия, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения и предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья с численностью населения не менее 3 тыс. чел., из которых не менее 85% составляют рабочие, служащие и члены их семей. Таким образом, в советский период к сельским населенным пунктам относили малочисленные поселения (как правило менее 3 тыс. чел.), в которых основная часть жителей была занята сельским и лесным хозяйством, а также промысловой охотой.

Профессор О.М. Рой определяет специфику сельских поселений следующим образом [8, с. 99]:

1. Преобладание сельскохозяйственных видов деятельности (сельское и лесное хозяйство, охота).
2. Децентрализованная инженерная инфраструктура, которая поддерживается самими жителями.
3. Наличие личного подворья у жителей, определяющее стиль и образ их жизни.
4. Преобладание малоэтажной застройки.
5. Заключаемые сделки носят, как правило, личностный характер (между знакомыми людьми) и характеризуются низким уровнем транзакционных издержек.

По аналогии с логикой отнесения населенных пунктов к категории сельских населенных пунктов понятие «сельская территория» («сельская местность») — это территория, характеризующаяся низкой плотностью населения, низкой концентрацией промышленности, с преимущественным развитием сельского и лесного хозяйства, рассредоточенностью населенных пунктов [9, с. 14].

В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [10] под сельскими территориями понимаются территории сельских поселений и межселенные территории. При таком подходе из состава сельских территорий сознательно исключаются территории, которые по факту являются таковыми.

Во-первых, это сельские населенные пункты, которые по Федеральному закону №131-ФЗ [11] могут входить в состав городских поселений и городских округов.

Во-вторых, территории городских поселений, которые фактически уже давно стали сельскими территориями. За 30 постсоветских лет многие городские населенные пункты таковыми не являются, в них закрылись градообразующие предприятия и выехало население.

В качестве примера можно привести Мамско-Чуйский район Иркутской области, который по российской статистике относится к городским территориям. В его состав входят только муниципальные образования, находящиеся в статусе городских поселений. До середины 80-х годов в районе добывали слюду, затем «ГОК Мамслюда» обанкротился и все промышленные предприятия закрылись. Население выживает лесозаготовкой и охотой, почти все имеют личное подсобное хозяйство. В 12 поселках зарегистрировано всего 4 тыс. чел., плотность населения — 0,09 чел./км². С 2015 г. в районе упразднены и переселены поселки Слюдянка, Горно-Чуйский и Согдиондон, планируется переселение жителей поселка Луговский.

С другой стороны, в состав сельских территорий неоправданно включаются пригородные урбанизированные территории, находящиеся в статусе сельских поселений, но характеризующиеся многоэтажной застройкой, развитой инженерной и социальной инфраструктурой, преобладанием несельскохозяйственных видов деятельности.

В отличии от ФЗ-131 и Концепции устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 года в государственной программе «Комплексного развития сельских территорий» на период 2020 – 2025 годов «сельская местность» определяется как «сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, сельские населенные пункты, рабочие поселки, входящие в состав городских округов и городских поселений, а также малые города (численностью населения до 30 тыс. человек), связанные с сельскими территориями совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенные интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [12]. Как следует из определения, в состав сельских территорий разработчики государственной программы включили и малые города.

Таким образом, в российском законодательстве не существует однозначного определения сельских территорий, как не существует и критериев их идентификации (табл. 2).

Таблица 2 — Интерпретация понятия «сельские территории» в российском законодательстве

Международная практика идентификации сельских территорий

Рассмотрим способы идентификации сельских территорий, используемые в международной практике.

Евростат классифицирует территории на основе показателей численности и плотности населения, разделяя их на плотнонаселенные (преимущественно городские), промежуточные и малонаселенные (преимущественно сельские) [13]. К городским относятся территории с плотностью населения 300 чел./км² и численностью не менее 5тыс. жителей. Остальные территории относятся к сельским.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) идентифицирует сельские территории, ориентируясь на плотность населения и долю населения, проживающего в сельских населенных пунктах (rural communities). Сельские территории разделяют на:

• преимущественно сельские территории, на которых более 50% населения проживает в сельских сообществах (сельских населенных пунктах);
• в значительной степени сельские территории, в которых от 15 до 50% проживает в сельских сообществах.

При этом к сельским сообществам относят населенные пункты с плотностью населения менее 150 чел./км².

Организация экономического сотрудничества и развития выделяет 3 типа сельских территорий:

• экономически интегрированные сельские районы;
• переходные сельские районы;
• удаленные сельские районы.

К первым относят территории с развитой инфраструктурой, расположенные в непосредственной близости от городов, с небольшой долей занятых в сельском хозяйстве и достаточно высоким уровнем доходов населения. Часто города, разрастаясь и превращаясь в агломерации, поглощают их.

Переходные сельские районы – это основные сельские территории. Они относительно отдалены от городов, но тесно связаны с ними благодаря наличию развитой транспортной инфраструктуры и специализации на производстве сельскохозяйственной продукции, потребителями которой являются жители соседних городских центров. Плотность населения этих территорий должна быть достаточной для товарного сельскохозяйственного производства. Для России плотность населения таких территорий должна быть не менее 5 чел./км².

Удаленные (периферийные) сельские районы находятся далеко от городов, отличаются слаборазвитой инфраструктурой, низкой плотностью населения, депопуляцией. Отдаленность от рынков сбыта не позволяет вести товарное сельскохозяйственное производство. Население этих территорий отличается низкими доходами.

Типология сельских территорий

В России существует несколько типологий сельских территорий. Среди наиболее значимых — типология, разработанная специалистами Северо-Западного НИИ экономики и организации сельского хозяйства [14, с. 67], которая включает:  сельские территории, находящиеся в зоне ежедневной маятниковой миграции («территории –спальни»);  территории «выходного дня» (садоводческие товарищества и дачные кооперативы);  сельские территории «сезонного проживания» горожан; сельские территории с доминированием корпоративных форм сельскохозяйственного производства;  сельские территории с доминированием малых форм сельскохозяйственного производства; сельские территории в зоне объектов туризма;  «заброшенные территории».

В зависимости от социально-экономического потенциала можно выделить 3 вида сельских территорий:

1. «Развивающиеся» сельские территории — муниципалитеты, расположенные вблизи городов, федеральных автомобильных и железных дорог, обладающие ресурсной базой. Это инфраструктурно обустроенные территории, качество жизни населения которых приближено к городским стандартам.
2. «Стагнирующие» сельские территории – территории, постепенно приходящие в упадок. Их характеризует безработица, отток населения, отсутствие необходимой транспортной и социальной инфраструктуры. Основное занятие постоянных жителей — личное подсобное хозяйство.
3. «Выморочные» сельские территории – это территории, не имеющие перспектив развития в силу определенных причин (транспортная недоступность, депопуляция, последствия пожаров и наводнений) на которых отсутствуют элементарные условия для нормальной жизни людей [15, с. 9].

Обезлюдевание территории приводит к массовому упразднению сельских населенных пунктов и сельских поселений в Российской Федерации. Особенно интенсивно процесс сжатия социального геопространства наблюдается в Сибири и на Дальнем Востоке. К примеру, в табл. 3 представлена статистика процесса депопуляции северных территорий Иркутской области.

Таблица 3 — Движение численности населения северных территорий Иркутской области

За 15 лет население представленных северных районов региона сократилось на 20 – 50% [16].

Выводы

Отсутствие муниципальной статистики и единых подходов к самой трактовке понятия «сельская территория» не позволяют обоснованно и на объективном знании текущей ситуации принимать государственные решения и разрабатывать мероприятия по развитию села в рамках Государственной программе комплексного развития сельских территорий России на период 2020 – 2025 годов и принятия государственных решений по ведомственным проектам, таким как «Развитие жилищного строительства на сельских территориях», «Содействие занятости сельского населения», «Благоустройство сельских территорий».

Решить проблемы каждого сельского поселения за счет госпрограмм и ведомственных проектов невозможно, следовательно, необходимы методики, позволяющие оптимизировать систему расселения, сосредоточив объекты социальной и инженерной инфраструктуры в сельских населенных пунктах, обладающих потенциалом развития, обеспечивая тем самым достойное качество жизни на этих территориях.

В первую очередь, необходимо решить проблему сбора и публикации оперативной информации о социально-экономическом развитии сельских территорий. Органы местного самоуправления должны превратиться в субъект статистического учета. При этом за ними должно быть закреплено не только право сбора статистической информации (что уже зафиксировано в ФЗ-131 в п.6 ст.17), но и обязанность ее представления по фиксированному набору показателей, для чего необходимо обязать юридических и физических лиц предоставлять информацию по запросу муниципалитетов и предоставить муниципальным образованиям финансирование по исполнению данного полномочия, например, в форме субвенции.

Список литературы:

1. Моляренко О.А. Муниципальная статистика и проблемы сбора информации местной властью // Вестн. Новосиб. гос. ун-та. Серия: Социально-экономические науки. 2014. Т. 14, вып. 4.- 512 с.
2. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2018, вып. 4 – 328 с.
3. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
4. Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 года http://www.vshp2016.ru/resume/.
5. Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р «Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года».
6. Основные положения методологии обследования бюджетов домашних хозяйств http://irkutskstat.gks.ru/
7. Положение «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»: Указ Президиума Верховного Совета Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР от 17 августа 1982 г.
8. Система муниципального управления. — СПб.: Питер, 2008. – 572 с.
9. Сельская экономика: Учебник / Под ред. Проф. СВ. Киселева. – ИНФРА-М, 2008. – 572 с.
10. Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р «Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года».
11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 г. №696 «О государственной программе комплексного развития сельских территорий».
13. Rural Development in the EU. Statisticaland Economic Information. Report 2013 // URL: http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/ruraldevelopment/2013/index_en.htm
14. Типологизация сельских территорий на основе диверсификации экономики: монография / Тарасов А.Н., Антонова Н.И.и др. – Ростов н/Д: ФГБНУ ВНИИЭиН, Изд-во «АзовПечать», 2016 – 140 с. ISBN 978-5-4382-0285-1
15. Российская провинция и ее обитатели (опыт наблюдения и попытка описания) // Мир России. 2011. №1, с 3-33.
16. Колодина Е.А. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №3 (55).

Bibliography:

1. Molyarenko O.A. Municipal statistics and problems of collecting information by local authorities [Munitsipal’naya statistika i problemy sbora informatsii mestnoy vlast’yu]// Vestn. Novosib. state un-that. Series: Socio-economic sciences. 2014. V. 14, no. 4.- 512 s.
2. On the state of rural areas in the Russian Federation in 2016 [O sostoyanii sel’skikh territoriy v Rossiyskoy Federatsii v 2016 godu]. Annual report on the results of monitoring: scientific. ed. — M .: Rosinformagrotekh, 2018, no. 4 — 328 s.
3. Presidential Decree of April 28, 2008 № 607 «On the evaluation of the effectiveness of the activities of local governments of urban districts and municipalities» [Ob otsenke effektivnosti deyatel’nosti organov mestnogo samoupravleniya gorodskikh okrugov i munitsipal’nykh rayonov]
4. The All-Russian Agricultural Census 2016 [Vserossiyskaya sel’skokhozyaystvennaya perepis’ 2016 goda] http://www.vshp2016.ru/resume/.
5. Order of the Government of the Russian Federation of November 30, 2010 No. 2136-p “On approval of the Concept of Sustainable Development of Rural Territories of the Russian Federation for the Period up to 2020” [Ob utverzhdenii Kontseptsii ustoychivogo razvitiya sel’skikh territoriy Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda].
6. The main provisions of the methodology for surveying household budgets [Osnovnyye polozheniya metodologii obsledovaniya byudzhetov domashnikh khozyaystv] // http://irkutskstat.gks.ru/
7. The Regulation “On the Procedure for Solving Issues of the Administrative-Territorial Structure of the RSFSR [O poryadke resheniya voprosov administrativno-territorial’nogo ustroystva RSFSR]”: Decree of the Presidium of the Supreme Council The Statute “On the Procedure for Solving the Issues of the Administrative-Territorial Structure of the RSFSR of August 17, 1982
8. The system of municipal government [Sistema munitsipal’nogo upravleniya]. — SPb .: Peter, 2008. — 572 p.
9. Rural economy [Sel’skaya ekonomika]: the Textbook / Ed. Prof. S.V. Kiselev. — INFRA-M, 2008. — 572 p.
10. Order of the Government of the Russian Federation of November 30, 2010 No. 2136-p “On approval of the Concept of Sustainable Development of Rural Territories of the Russian Federation for the Period up to 2020” [Ob utverzhdenii Kontseptsii ustoychivogo razvitiya sel’skikh territoriy Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda].
11. Federal law of 6 October 2003 No. 131-FZ “On the basic principles of the organization of local self-government in the Russian Federation” [Ob osnovnykh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii].
12. Decree of the Government of the Russian Federation of May 31, 2019 No. 696 “On the State Program for the Integrated Development of Rural Territories” [O gosudarstvennoy programme kompleksnogo razvitiya sel’skikh territoriy].
13. Rural Development in the EU. Statisticaland Economic Information. Report 2013 // URL: http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/ruraldevelopment/2013/index_en.htm
14. Typology of rural areas on the basis of economic diversification [Tipologizatsiya sel’skikh territoriy na osnove diversifikatsii ekonomiki]: monograph / Tarasov A.N., Antonova N.I. and others. — Rostov n / D: FSBI VNIIEiN, AzovPech Publishing House, 2016 — 140 p. ISBN 978-5-4382-0285-1
15. Russian province and its inhabitants (observation experience and attempt to describe) [Rossiyskaya provintsiya i yeye obitateli (opyt nablyudeniya i popytka opisaniya)]// World of Russia. 2011. №1, pp. 3-33.
16. Kolodina Ye.A. Problems of territorial organization of local self-government in the Irkutsk region [Problemy territorial’noy organizatsii mestnogo samoupravleniya v Irkutskoy oblasti]// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — № 3 (55).