Совершенствование механизмов управления социально-экономическим развитием муниципального образования

Пивоварова Ольга Владимировна

Совершенствование механизмов управления социально-экономическим развитием муниципального образования

• 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика
• Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
• Год защиты: 2021
• Диссертация представлена к публичному рассмотрению и защите в порядке, установленном ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в соответствии с предоставленным правом самостоятельно присуждать учёные степени кандидата наук, учёные степени доктора наук согласно положениям пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью развития научно-методического обеспечения совершенствования механизмов управления социально-экономическим развитием (далее — СЭР) муниципальных образований (далее — МО) в условиях ответов на современные вызовы пространственного развития России, достижения национальных целей развития и трансформации подходов к эффективному государственному и муниципальному управлению.

Во-первых, МО представляют собой один из основных элементов пространственной организации экономики страны, являясь самыми многочисленными административно-территориальными единицами в Российской Федерации, число которых по данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2021 года составило 20303, и ключевыми звеньями пространственного каркаса страны, выступая при этом наиболее доступным уровнем власти для населения. Однако МО не охвачены политикой государственного регулирования, что, с одной стороны, обуславливает повышенную ответственность органов местного самоуправления за результаты СЭР, а с другой -наличие проблем и диспропорций организационно-управленческого характера как внутри системы управления МО, так и в части взаимодействия с вышестоящими уровнями власти.

Во-вторых, в настоящее время существует объективная необходимость анализа и оценки применяемых механизмов и инструментов управления СЭР МО для того, чтобы выявить проблемы и сформировать рекомендации по повышению эффективности их использования с учетом современных условий (рост значимости и влияния общественного мнения, цифровизация управленческих процессов, формирование новых требований к оценке эффективности муниципального управления, необходимость выстраивания комплексной системы стратегического управления развитием территорий и другие).

В-третьих, анализ мировой теории и практики свидетельствует о том, что в настоящее время существует достаточно значительное количество разнообразных подходов как к пониманию сущности системы управления СЭР МО, так и к оценке ее управления, что осложняет процесс мониторинга и контроля как со стороны самих органов власти различных уровней, так и со стороны общественности и бизнеса, которые являются непосредственными потребителями муниципальных услуг. Следовательно, требуется выработка некоторого единого методического подхода, который позволит проводить объективную оценку управления и, наряду с этим, своевременно корректировать социальную и экономическую политику на муниципальном уровне.

В-четвертых, недостаточный уровень прозрачности и открытости местного самоуправления, формальный характер функционирования ряда институтов общественного контроля, а также довольно низкий уровень удовлетворенности качеством муниципальных услуг обуславливают необходимость более активного вовлечения местных сообществ в процесс управления СЭР МО, в том числе посредством более активного применения современных информационно-коммуникационных технологий в муниципальном управлении и жизни населения МО.

В-пятых, организационно-управленческие проблемы в области стратегического планирования на муниципальном уровне, шаблонный характер стратегических документов (без учета территориальной специфики и вовлеченности местного населения) негативно влияют на эффективность достижения долгосрочных целей СЭР МО, что обуславливает целесообразность критического переосмысления сложившихся в теории и практике методических подходов к осуществлению стратегического планирования на муниципальном уровне.

Совокупность изложенных обстоятельств обуславливает актуальность и своевременность данного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Исследование базируется на методологических и теоретических положениях, разработанных российскими и зарубежными учеными, эффективной практике применения механизмов управления СЭР МО.

Теоретические основы функционирования системы управления СЭР МО сформированы и представлены в трудах Аганбегяна А.Г., Акулова А.О., Атаевой А.Г., Бухвальда Е.М., Ветрова Г.Ю., Ворошилова Н.В., Гранберга А.Г., Егоршина А.П., Зотова В.Б., Зубаревич Н.В., Лапина В.А., Лапыгина Е.Н., Лешина А.Е., Львова Д.С., Строева П.В., Трубникова В.В., Фаттахова Р.В., Фернандес Э., Харви Д.

Различные подходы к оценке управления СЭР территорий, сложившиеся в мировой науке и практике, рассмотрены в работах Божья-Воля А.А., Винокур З.Е., Димодовой С.Е., Дугаровой Т.Б., Козбаненко В.А., Королевой Е.Н., Макур М., Маслова Д.В., Никонорова В.М., Новиковой Ю.В., Радей Б., Сабыны Е.Н., Сабыны М.Н., Сангадиевой И.Г., Сидорова А.А., Силич М.П., Стаеса П., Тийеса Н., Шаговой Н.Ю.

Особенности и эффективность применения механизмов и инструментов управления СЭР МО исследовали Акъюлов Р.И., Варвус С.А., Волянская Т.В., Давыдова Л.А., Дереза Ю.В., Дунаева А.И., Ильченко И.А., Кузнецова С.П., Лексин В.Н., Лобанова Ю.С., Назарова Т.О., Новоселов А.С., Норт Д., Павленков И.М., Пинская М.Р., Попадюк Н.К., Порфирьев Б.Н., Пухова М.М., Репова М.Л., Рыков А.Н., Сазанова Е.В., Степанов М.В., Стрельников А.О., Турьянский В.А., Фалеев А.В., Ферару Г.С., Фомина М.Г., Хайруллов Д.С., Черкасова М.А., Шахманов С.С.. Влиянию механизма стратегического планирования на указанные процессы посвящены труды Афанасьева К.С., Жихаревича Б.С., Лебедевой Н.А., Липиной С.А., Одинцовой А.В., Рождественской И.А., Хурматуллиной А.Ф.

Несмотря на то, что ряд исследователей, таких как Белоусов Е.И., Винницкий А.В., Марзак Г.А., Михеев Д.С., Михеева Т.Н., Мокрый В.С., Смоляр А.А., выделяли особую значимость обеспечения прозрачности и открытости местного самоуправления, а также необходимость участия общественности и бизнес-структур в принятии управленческих решений на муниципальном уровне, категория публичной ответственности как механизма, обеспечивающего эффективность управления СЭР МО, непосредственного ими не рассматривается.

Проведенный анализ отечественных и зарубежных исследований показал, что существует достаточно значительное количество подходов и направлений, посвященных управлению СЭР МО, однако до настоящего времени остается немало дискуссионных и нерешенных, важных в теоретическом, методическом и практическом планах вопросов, связанных с совершенствованием механизмов и инструментов данного процесса. С точки зрения теории управления СЭР МО так и не выработано единого подхода к содержанию данной категории, что, в свою очередь, обуславливает проблемы, связанные с эффективностью применения различных методик оценки и выбором результативных механизмов управления, и -как следствие — их инкорпорирования с учетом достижений современных технологий в систему управления СЭР МО.

Актуальность темы и степень ее разработанности обусловили выбор предмета и объекта данного исследования, его цели и задачи.

Цель исследования состоит в разработке и обосновании теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов управления СЭР МО.

Для достижения указанной цели определены следующие основные задачи:

• систематизировать и развить существующие теоретические подходы к управлению СЭР МО;
• проанализировать использование актуальных механизмов управления СЭР на муниципальном уровне с целью определения их соответствия эффективному обеспечению данного процесса;
• разработать методику комплексной оценки стратегического управления МО на основе принципов публичной ответственности;
• провести апробацию комплексной методики оценки стратегического управления МО на основе принципов публичной ответственности на примере МО «Город Киров»;
• сформировать предложения по применению механизма публичной ответственности в управлении СЭР МО;
• — разработать рекомендации по совершенствованию организационного и ресурсного обеспечения управления СЭР МО.

Объектом исследования являются механизмы и инструменты управления СЭР МО.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе совершенствования механизмов и инструментов управления СЭР МО.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует пунктам 3.15. «Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы», 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности» Паспорта научной специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (экономические науки).

Методология и методы исследования. Теоретико-методологической основой исследования являются:

• системный подход к управлению СЭР МО на основе взаимодействия макроподсистем;
• метод обобщения и сравнения для выявления наиболее эффективных подходов к оценке управления СЭР МО;
• статистические методы оценки итогов СЭР МО;
• метод социологического опроса оценки общественного мнения населения МО;
• экономико-математическое моделирование для разработки прогноза СЭР МО согласно сценарным условиям;
• метод экспертных оценок для анализа потенциала совершенствования механизмов и инструментов управления СЭР МО.

Информационной базой исследования послужили данные нормативной правовой базы справочных систем, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кировской области, а также отчетные и аналитические материалы органов государственной и муниципальной власти, отчеты и прогнозы развития администраций МО, материалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, а также собственные исследования и расчеты.

Научная новизна исследования состоит в развитии теоретико-методических положений и разработке рекомендаций по совершенствованию управления СЭР МО посредством формирования механизма публичной ответственности, методики комплексной оценки стратегического управления и повышения эффективности организационного и ресурсного обеспечения процесса управления.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предложен подход к содержанию категории «управление социально-экономическим развитием муниципального образования», включающий определение, раскрытие особенностей, взаимосвязи сопряженных понятий («МО», «муниципальное управление» и «местное самоуправление») и модель системы управления с составом элементов, отвечающим актуальным запросам гражданского общества. В отличие от существующих, данный подход на основе выделения макроподсистем МО (социальная, экономическая, муниципальное хозяйство, управленческая) имеет комплексный характер и учитывает специфику их взаимовлияния на конкретной территории. При этом партнерство субъектов управления и взаимоконтроль являются базовыми аспектами для обеспечения эффективного взаимодействия власти, бизнес-структур и населения (С. 19-31).
2. Сформулированы и обоснованы принципы публичной ответственности (открытость, прозрачность и достоверность информации; сбалансированность и единство правового поля; контроль в интересах населения; экономическая целесообразность; экономическая и организационная независимость; беспрепятственное осуществление общественного контроля; реальное участие в самоуправлении институтов гражданского общества, бизнеса и населения; применение современных технологий общественного участия в самоуправлении), формирующие необходимые требования и условия для эффективного функционирования инструментов управления СЭР МО на основе результативного взаимодействия местных стейкхолдеров. При этом выделено значение публичной ответственности как системообразующего институционального механизма управления СЭР МО. В отличие от существующих представлений о применении инструментария управления акцентировано внимание на различных аспектах взаимодействия участников процесса управления посредством повышения открытости, прозрачности, взаимоконтроля, использования цифровых технологий и обеспечения вовлеченности максимального числа институтов гражданского общества, бизнеса и населения (С. 34-46).
3. Разработана методика комплексной оценки стратегического управления МО на основе принципов публичной ответственности, включающая: оценку количественных и качественных показателей, характеризующих СЭР МО в разрезе взаимосвязанных макроподсистем в долгосрочном периоде; экспертную оценку положения МО по отдельным направлениям СЭР; оценку конкурентоспособности МО с муниципалитетами со схожими параметрами развития; оценку общественного мнения жителей МО; сценарное прогнозирование СЭР МО. В отличие от имеющихся предложенная методика позволяет осуществлять мониторинг и комплексную оценку положения и динамики СЭР МО как во внутренней, так и во внешней среде с учетом факторов формирования и сложившихся особенностей местной социальной среды, а также учитывает реализацию принципов публичной ответственности посредством вовлечения местных стейкхолдеров (С. 68-85).
4. Предложен механизм применения публичной ответственности в сфере управления СЭР МО, включающий инфокоммуникационный инструментарий в соответствии с потребностями участников процесса управления. В отличие от существующих видов ответственности данный механизм ориентирован на создание дополнительных мотиваций и использование специальных инструментов с учетом множественности направлений их взаимовлияния для эффективной социально-экономической деятельности на основе результативного взаимодействия власти, бизнес-структур и населения, что позволяет обеспечить реальное участие всех стейкхолдеров в местном самоуправлении, повысить качество применения инструментов управления и уровень открытости и прозрачности данного процесса (С. 124-140).
5. Разработаны практические рекомендации по совершенствованию управления СЭР МО на базе организационных и ресурсных подходов. Предложен методический подход к разработке стратегии СЭР МО, отличающийся от существующих использованием принципов публичной ответственности, что обеспечивает повышение уровня вовлеченности местных стейкхолдеров и позволяет повысить качество документов стратегического планирования. Сформулированы рекомендации по совершенствованию подходов к кадровому и финансовому ресурсному обеспечению управления СЭР МО, заключающиеся в разработке направлений для развития системы денежного содержания муниципальных служащих и нематериального стимулирования с учетом результатов их деятельности и повышения финансовой самостоятельности местного бюджета с использованием потенциала межмуниципального взаимодействия, реализация которых позволяет улучшить ресурсообеспеченность процесса управления. Практическая реализация разработанных рекомендаций позволит повысить эффективность управления макроподсистемами МО и его ограниченными ресурсами, что активизирует социально-экономическое развитие МО на основе имеющегося конкурентного потенциала и улучшит качество жизни местного населения (С. 143-176).

Теоретическая значимость работы заключается в развитии и дополнении положений науки по управлению СЭР МО, касающихся совершенствования применяемых механизмов и инструментов. Раскрыто содержание категории «управление СЭР МО», выделены макроподсистемы МО, обеспечивающие комплексный характер управления и предложен актуальный состав его элементов, отвечающий запросам гражданского общества.

Обоснована целесообразность формирования механизма публичной ответственности в качестве системообразующей институциональной основы для управления СЭР МО. Впервые сформулированы принципы публичной ответственности, соблюдение которых позволяет обеспечить эффективное функционирование инструментария управления СЭР МО на основе результативного взаимодействия участников процесса.

Результаты исследования являются теоретическим базисом, позволяющим модернизировать механизмы управления СЭР МО с учетом его особенностей и развития форм взаимодействия муниципальной власти, бизнес-структур и населения.

Практическая значимость работы заключается в использовании теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов управления СЭР МО в работе органов местного самоуправления, а также региональных органов исполнительной власти Российской Федерации в части мер, требующих принятия на данном уровне. Отдельное практическое значение имеют:

• методика комплексной оценки стратегического управления МО на основе принципов публичной ответственности, которая позволяет осуществлять мониторинг и системную оценку положения и динамики СЭР МО как во внутренней, так и во внешней среде с учетом сложившихся особенностей местной социальной среды;
• предложения по развитию инструментов механизма публичной ответственности в местном самоуправлении с использованием информационно-коммуникационных современных технологий, что делает их востребованными для жителей МО и повышает эффективность их применения;
• методический подход к разработке и реализации стратегии СЭР МО, обеспечивающий результативное участие местных стейкхолдеров в данном процессе.

Степень достоверности, апробация и внедрение результатов исследования. Степень достоверности результатов исследования обеспечивается использованием в работе основных положений трудов отечественных и зарубежных ученых по изучаемым вопросам, нормативных правовых актов и методических документов, данных государственной статистической отчетности, а также корректным применением разнообразных инструментов, способов и приемов научного исследования, применением графических методов и схематичным представлением анализируемых категорий.