Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №1 (49), 2017

Социально-экономические проблемы зонирования городских территорий и пути их решения в градостроительной практике

Social and economic problems of zoning of urban areas and the way of their decision in town-planning practice

Авторы


кандидат экономических наук, докторант
Россия, Санкт-Петербургского государственного экономического университета
lukor@list.ru

Аннотация

В статье дается анализ факторов, детерминирующих зонирование территории современных городов, определяющих динамику развития города, как полифункционального комплекса. Зонирование территории города рассматривается в рамках следующих аспектов: правового, пространственного, функционального, экономического, социального. Рассматривается характер агломерационных тенденций, в том числе на примере крупнейших Российских мегаполисов – Москвы и Санкт-Петербурга. Раскрываются тенденции и стратегии, используемые в мировой градостроительной практике, способствующие развитию жилых и рекреационных зон современного города.

Ключевые слова

зонирование городских территорий, городские агломерации, город, урбанизированные территории, градостроительная практика, агломерационные тенденции

Рекомендуемая ссылка
Бабенко Григорий Владимирович
Социально-экономические проблемы зонирования городских территорий и пути их решения в градостроительной практике// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (49). Номер статьи: 4941. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/4941/
Authors

Babenko Grigorij Vladimirovich
PHD
Russia, St. Petersburg State Economic University
lukor@list.ru

Abstract

In article the analysis of the factors determining zoning of the territory of the modern cities determining dynamics of development of the city as a multifunctional complex is given. Zoning of the territory of the city is considered within the following aspects: legal, spatial, functional, economic, social. Nature of agglomerative tendencies, including on the example of the largest Russian megalopolises – Moscow and St. - Petersburg is considered. The tendencies and strategy used in world town-planning practice, promoting development of living and recreational areas of the modern city reveal.

Keywords

Zoning of urban areas, urban agglomerations, a city, urbanized areas, town planning practices, agglomeration trends

Suggested Citation
Babenko Grigorij Vladimirovich
Social and economic problems of zoning of urban areas and the way of their decision in town-planning practice. Regional economy and management: electronic scientific journal. №1 (49). Art. #4941. Date issued: 2017-03-21. Available at: http://eee-region.ru/article/4941/

Print Friendly, PDF & Email

Введение

Исторически значительная часть городов развивалась по нескольким сценарным линиям, обусловленных первичной ролью (миссией) города в окружающем пространстве, в дальнейшем изменяющейся с учетом действия многих факторов.

В специальной литературе встречается узкое и широкое понимание «миссии города». В узком понимании миссию, как правило, ограничивают исключительно одной, хотя и главной, доминирующей функцией, первоначально сложившейся в момент возникновения города. Подобное понимание миссии базируется на исторически причинах возникновения городов, в результате которых появились города-форпосты (на месте опорных поселений, закрепляющих освоение новых территорий); города — промышленные центры, столичные города, города-порты (морские, речные), города-центры ремесел и межтерриториальной торговли и т.п.

По мере развития цивилизационного процесса, усложнения социально-экономических отношений, города приобретают, с одной стороны, дополнительные целевые функции, с другой стороны, они могут менять свое главное функциональное назначение. Иными словами, миссия города как сложного социально-экономического образования (системы) становится одновременно полифункциональной и специфичной. В качестве примера подобной мессийной трансформации можно привести Санкт-Петербург, возникший как город-форпост на Балтийском море («окно в Европу»), приобретший столичные функции и далее ставший сложным полифункциональным образованием, которое отражено в его современной миссии [5].

Вместе с тем, следует учитывать, что миссия современного города не только отражает его главное предназначение в окружающем пространстве, то есть в регионе и, в целом, в стране, по мере усиления значимости социального фактора в миссии города отражается и его роль обеспечения максимально благоприятных и комфортных условий для жизнедеятельности социума (населения).

 

Проблемы и особенности зонирования городских территорий

Из этих предпосылок функционального определения города в окружающей среде и его роли для социума возникает задача размежевания города, на основе которого формируются территории (зоны) города с различным назначением. Так в период индустриализации (20-е – 30-е гг. ХХ века) в СССР возникло много социалистических городов с их строгим функциональным разделением на жилые и производственные зоны, причем первичной и приоритетной территорией рассматривалась производственная, а жилая зона строилась как рабочий городок, состоящий из типовых бытовок и бараков.

В качестве основы для зонирования города выступают разнообразные факторы, из которых наиболее приоритетными являются:

  • сложившиеся зоны промышленной и гражданской застройки и планы их развития;
  • наличие и общественная ценность исторического центра города;
  • наличие природно-ландшафтных доминант;
  • особенности конфигурации улично-транспортной сети и т.д.

Существует несколько аспектов рассмотрения зон и их дифференциации, обусловленных различием их использования.

В частности, используется правовое определение статуса функциональных зон (правовой аспект), в соответствии с которым регулируются хозяйственные отношения на территории зон, отдельные виды деятельности и процедуры возможного изменения статуса этих зон.

Пространственный аспект указывает на размеры территории, занимаемой зоны (в том числе соотношение различных зон по размерам – площади).

Функциональный аспект характеризует, прежде всего, главное назначение зоны. Вместе с тем, с учетом происходящих изменений в обществе характеристика функций зоны со временем может меняться.

Экономический аспект касается не только производственной зоны, которая как правило, дает наибольший вклад в местную экономику. Это обусловлено тем, что в городах, достигших стадии постиндустриального общества, существенно возрастает объем сервисных функций, в совокупности способных дать значительный экономический эффект, за счет увеличения доходной части местного бюджета. К тому же, в административно-деловом квартале центра города может формироваться, накапливаться и преумножаться существенная доля капитала.

Социальный аспект касается особенностей расселения населения в городской среде, наличия связей между комфортностью проживания и вкладом населения в городскую экономику и т.п.

Соответственно для каждого типа зон могут быть установлены специфические критерии эффективности использования их территории, как в социальном, так и в экономическом планах, причем, как сами критерии, так и формируемые на их основе показатели должны быть специфичными для каждого типа зон и для каждого конкретного города.

Следует отметить, что количество функциональных зон не ограничено определенным числом, поскольку по мере развития городов и усложнения экономических, социальных, научно-технологических, культурных процессов могут появляться такие новые по функциональному назначению территории города, в том числе содержащие признаки нескольких зон (комбинированные зоны), например, культурно-рекреационная зона. Вместе с тем, к числу общепринятых зон города, на землях которых регулируется нормами законодательства хозяйственная, в том числе строительная деятельность соответствующими, относятся: селитебная зона (включающая жилую зону (Правильнее было бы их назвать «подзонами», однако, в градостроительных нормативно-правовых документах функционально определенные территории, входящие в состав более крупных зон, так же называются зонами.), зону административно-деловых учреждений, зону культурных и социально-бытовых учреждений, рекреационную зону); промышленная зона, складская зона, зона внешнего транспорта и ряд других зон.

В рамках данных зон могут выделяться функциональные зоны [2]. К тому же, за счет полифункциональности зон, границы между ними в значительной степени имеют условный характер.

Следует учитывать, что каждая из зон характеризуется разными особенностями, темпами и масштабами своего развития и возможного изменения границ. В частности, динамика развития жилых зон города обусловлена следующими обстоятельствами.

С одной стороны, в условиях спада и диверсификации производства, становящимся более высокотехнологичным, экологически более чистым и территориально более компактным, высвобождается определенная часть территории, которую занимали ранее действующие промышленные предприятия. Вместе с тем, рекультивация старопромышленных городов и их градооборазующих предприятий нередко связана со значительными затратами, особенно на начальных стадиях, что обусловлено высокой стоимостью необходимых работ по рекультивации земли, на которой располагалось ранее действующее предприятие. Этот процесс часто требует вывоза значительного объема грунта, загрязненного вследствие многолетней хозяйственной деятельности ее утилизации, привоза нового грунта и т.д. Данное условие, в частности, тормозит окультуривание ряда территорий промышленных зон Москвы и Санкт-Петербурга, исторически находящихся в достаточной близости от центральных районов мегаполисов.

С другой стороны, жилые зоны за счет развития сервисной и административно-деловой составляющих могут дать существенный прирост новых рабочих мест, в том числе создаваемых на основе современных форм удаленной занятости, проектирования коворкинговых центров с территорией для игр и комфортного отдыха детей и территорией для взрослых [10], развития фрилансерской деятельности.

 

Тенденции развития жилых зон

Остановимся более детально на тенденциях развития жилых зон. В частности, существует проблема строительства и использования домов разной этажности, которая в значительной степени касается периферийных или новых жилых районов растущего города. Отметим, что малоэтажные строения занимают существенно меньшую площадь, в сравнении с многоэтажными застройками. К тому же малоэтажное строительство требует, как правило, наделения пользователей этого формата жилья участками земли. Обычно малоэтажное строительство осуществляется на новых землях, лежащих в отдаленных пригородах или же за пределами границ городской территории и, тем самым, способствует приросту жилых зон в рамках агломерационных процессов роста городов. В связи с этим, решение данной задачи чаще всего требует согласования между городом как муниципальным образованием и периферийными для города территориями, находящимися под юрисдикцией других образований, то есть, решается в системе договорных отношений межмуниципального и межрегионального характера [1].

Также должно быть тесное взаимодействие с региональными и, в ряде случаев с федеральными структурами. Подобная задача возникает, например, при согласовании планов роста города на территориях, которые могут иметь статус земель, представляющих ценность с точки зрения природоохранных функций, территориях с памятниками истории и культуры или составляющих определенную опасность для проживания населения (наличие нерекультивированных скотомогильников, очагов радиоактивных загрязнений, свалок промышленных и бытовых отходов, мест оборонного значения и т.п.).

Проблема дифференциации стоимости земли также в значительной степени обусловлена функциональной принадлежностью территории. Причем стоимость земли и в целом недвижимости в центре города, чаще всего, более высока, чем на его периферии. Этот фактор, в частности, отражается и на дифференциации рынка жилья. Причем, по мере принятия комплекса мер по благоустройству и озеленению территории, модернизации инженерной инфраструктуры, повышение комфортности транспортного обслуживания и т.п. стоимость соответствующих земельных участков будет увеличиваться.

Соответственно реновацию отдельных территорий или сооружений, расположенных на ней можно рассматривать в качестве одного из механизмов приведения имеющихся объектов в соответствие с планами социально-экономического развития территории города, решения задач реализации градостроительных проектов, требованиями нормативно-правовых документов пространственного развития.

 

Городские агломерации: проблемы зонирования урбанизированных территорий

Особую роль для зонирования с полифункциональным составом зон города играют растущие городские агломерации, среди которых выделяются города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Рост Московской и Санкт-Петербургской агломераций (пока самых крупных в Российской Федерации), несомненно, приведет к изменению границ и функционального содержаний зонирования новых территорий, появляющихся на карте данных урбанизированных комплексов. Проведем ряд сравнений данных растущих мегаполисов.

Вначале укажем на одно любопытное наблюдение (Рис. 1.). Если сопоставить внешнюю конфигурацию Санкт-Петербурга в его современном состоянии и Москвы (с учетом ее прироста в Юго-Западном направлении – Новой Москвы), то увидим, что Москва по своей форме и пространственной ориентации стала удивительно напоминать Санкт-Петербург, причем даже у Кронштадта (о. Котлин) нашелся свой аналог. Впрочем, данный факт, скорее всего, претендует только на метафизическую трактовку.

 

Рис. 1. Условные схемы Санкт-Петербурга и Москвы в их современной конфигурации

Источник схем: Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2016: Стат. сб. / Росстат. — М.: 2016. — 442 с. // http://www.gks.ru [8].

 

Анализ данных государственной статистики [8] свидетельствует, что плотность населения в Санкт-Петербурге, составляющая на 1 января  2016 г. — 3735,3 человека на 1 км2 существенно ниже (на 29%) аналогичного показателя в Москве (4814,6 чел. на 1 км2) (табл. 1).

При этом плотность населения в Москве, занимающей примерно 20-е место среди крупных городов мира (близкая к данным по таким городам, как Лондон, Сантьяго, Рио-де-Жанейро, Мехико [9]) за последние два года понизилась, прежде всего, за счет агломерационного прироста городских площадей. Темпы прироста численности российских мегаполисов примерно равны по относительному приросту, хотя Москва характеризуется стабильным приростом за счет миграционного притока населения, который в Санкт-Петербурге, наоборот, за последние три года понижается.

Масштабы деятельности строительного комплекса в Москве примерно в 2 раза больше, чем в Санкт-Петербурге, хотя в отношении ввода в действие жилых домов и квартирного фонда объемы сопоставимы. Вероятно, здесь действует два фактора: более высокий уровень дорожно-транспортного строительства в Москве и более высокая активность московских строительных корпораций на внешних для региона рынках строительных услуг.

 

Таблица 1 — Отдельные сравнительные социально-экономические данные, касающиеся градостроительства по Москве и Санкт-Петербургу

Показатель, ед. изм. 2013 2014 2015
Москва  Санкт-Петер-

бург

Москва  Санкт-Петер-

бург

Москва  Санкт-Петер-

бург

1 Плотность населения (на 1 января 2016 г.), чел. на 1 км2 4814,6 3735,3
2 Численность населения (оценка на конец года), тыс. чел. 12108,3 5132,0 12197,6 5191,7 12330,1 5225,7
3 Миграционный прирост населения, тыс. чел. 108,8 100,0 69,6 52,8 112,2 25,3
4 Объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство», млн. руб. 674277 375804 734698 421685 821588 397229
5 Ввод в действие жилых домов, тыс. м2 общей площади 3146 2584 3342 3262 3920 3031
6 Число построенных квартир (включая квартиры в общежитиях) 46352 42638 46080 54748 56171 52157

Источник: Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2016: Стат. сб. / Росстат. — М.: 2016. — 442 с. // http://www.gks.ru [8].

 

Мировые тенденций развития жилой и рекреационной среды городов в градостроительной практике

В качестве мировых тенденций развития жилой и рекреационной среды городов, которые начинают все более широко использоваться в российской практике, можно, в частности, назвать:

1) Проект «Главная улица» (англ. – “Main Street”). В отношении данной программы, реализуемой в таких странах, как США, Бразилия, Чехия, Австралия, Новая Зеландия и пр., представляет интерес не только то, что она реализуется на основе партнерства между некоммерческой общественной организацией и местной администрацией, но и ее очевидный эффект, заключающийся в росте экономической и социальной отдачи от функционирования сервисных объектов различного типа примерно с 2-3 года. В частности, в США, где впервые (еще в 70-е годы прошлого века) была предложена данная программа, она была признана (в 2004 г.) наиболее экономически выгодной программой среди многих других [7].

2) Проект создания новых многофункциональных и разноформатных общественных зон. Подобный проект, в частности, был одним из системообразующих проектов при преобразовании Лондона к Олимпийским играм 2012 года.

3) Проект преобразования набережных города (англ. — “Waterfront development”). Единственным ограничением возможности реализации данного проекта является отсутствие естественных водоемов, что может быть преодолено путем создания искусственных водоемов.

Помимо таких, в определенной степени локальных проектов, в мировой градостроительной практике, отдельные элементы которой реализуются и в России, можно назвать более системные проекты, касающиеся целостного преобразования городов как сложных социально-экономических систем. В частности, речь идет о преобразовании традиционных городов в эко-города, креативные города, умные города (смарт-города) и т.п.

 

Выводы и предложения

При реализации подобных в значительной степени привлекательных проектов целесообразно учитывать ряд правил и ограничений.

В частности, необходимо не нарушать не только внешний архитектурный облик зданий и сооружений, представляющих историческую ценность и даже охраняемых государством (что не подлежит сомнению и, в основном, выполняется представителями градостроительного комплекса), но и уничтожать целый ряд мест, памятных для ряда поколений по 50-м — 80-м годам прошлого века, в том числе описанных современными классиками. Соответственно проблемой крупных и средних городов, имеющих исторический центр с высоким уровнем сохранности зданий, является наличие противоречия между стремлением девелоперов максимально использовать возможности эксплуатации земельных участков с высокой стоимостью и задачами обеспечения сохранности объектов (с разной исторической перспективой), находящихся на данной территории.

Сложнейшей также представляется задача реконструкции и восстановления утраченных зданий и сооружений, относящихся к памятникам истории. Эту проблему нередко определяют, как «новодел», характеризуемый тем, что восстановленное здание или иное сооружение повторяет ряд особенностей исторического прототипа, но, в своей совокупности, такой объект по своей ценности проигрывает даже в сравнении с тем, что ранее осталось от самого памятника. Подобный «новодел» может даже приносить доход со стороны его использования для части непритязательных туристов, но при этом ценность таких объектов сомнительна.

В контексте выполнения градостроительных задач необходимо учитывать, что в их основе должен лежать проектный подход (дополняющий программно-целевой метод), позволяющий конкретизировать ответственность региональных и местных властей за достигнутые результаты, то есть выполнение совокупности градостроительных проектов в рамках стратегических программ развития городов.

Так же важно использовать в градостроительной практике инициативы местного сообщества. Речь в данном случае идет не только о таких интерактивных формах, как фандрайзинг и краудсорсинг, но, прежде всего, о конкретных ситуациях активности населения в вопросах преобразования среды жизнедеятельности и планирования перспектив ее развития.

 

Список литературы:

  1. Буров М.П. Система регулирования экономического взаимодействия регионов – М.: Изд.-торг. корп. «Дашков и К°», 2007.
  2. Градостроительное зонирование. Функциональные зоны в генеральных планах поселений // http://zemvopros.ru/page_4603.htm
  3. Градостроительный кодекс Российской Федерации 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 30.11.2011 № 364-ФЗ).
  4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.
  5. Нестеров В.М., Пимкин С.Н. и др. Миссия Санкт-Петербурга: Цели, проблемы, стратегии, управление городом (монография). — СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004.
  6. Нигматуллина Э.Ф. Проблемы зонирования территорий городов в современных условиях // Право. Адвокатура. Нотариат: сб. материалов межвуз. науч. чтений. 11 апреля 2011 г. – М.: Рос. Акад. адвокатуры и нотариата, 2011, Вып. 8. – С. 80-86.
  7. Основные сведения о программе «Главная улица» (Main Street) // Национальный Траст по Сохранению Исторического Наследия // http://www.mainstreet.org
  8. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2016: Стат. сб. / Росстат. — М.: 2016. — 442 с. // http://www.gks.ru.
  9. Сайт о странах, городах, статистике населения и пр. // http://www.statdata.ru/largestcities_world
  10. Legenda построит квартал в формате «smart» // Эксперт «Северо-Запад», № 15, 8 апреля 2015, с. 27.

 

Bibliography:

  1. Burov M.P. The system of regulation of economic interaction of regions – [Sistema regulirovanija jekonomicheskogo vzaimodejstvija regionov] M.: Corp. Dashkov and Co., 2007.
  2. Urban planning zoning. Functional zones in general plans of settlements [Gradostroitel’noe zonirovanie. Funkcional’nye zony v general’nyh planah poselenij]// http://zemvopros.ru/page_4603.htm
  3. Urban Development Code of the Russian Federation on 29.12.2004 [Gradostroitel’nyj kodeks Rossijskoj Federacii]. No. 190-FZ (as amended on 30.11.2011 No. 364-FZ).
  4. Town-planning code of the Russian Federation: answers to problematic issues of town-planning activity [Gradostroitel’nyj kodeks Rossijskoj Federacii: otvety na problemnye voprosy gradostroitel’noj dejatel’nosti]// Je.K. Trutnev, L.E. Bandorin. — Moscow: The Institute for Urban Economics, 2007.
  5. Nesterov V.M., Pimkin S.N. The mission of St. Petersburg: Goals, problems, strategies, city management [Missija Sankt-Peterburga: Celi, problemy, strategii, upravlenie gorodom.] (monograph). — SPb .: Publishing House of the Russian State Pedagogical University. A.I. Herzen, 2004.
  6. Nigmatullina Je.F. Problems of zoning of urban territories in modern conditions [Problemy zonirovanija territorij gorodov v sovremennyh uslovijah]// Right. Advocacy. Notary: сб. Materials interuniversity. Sci. Readings. April 11, 2011 — Moscow: Ros. Acad. Advocacy and Notaries, 2011, Issue. 8. — P. 80-86.
  7. Basic information about the Main Street program [Osnovnye svedenija o programme «Glavnaja ulica»]// National Trust for the Preservation of Historical Heritage // http://www.mainstreet.org
  8. Regions of Russia. The main socio-economic indicators of cities. 2016 [Regiony Rossii. Osnovnye social’no-jekonomicheskie pokazateli gorodov. 2016]: Stat. Sat. / Rosstat. M .: 2016. 442 p. // http://www.gks.ru.
  9. The site about countries, cities, statistics of the population, etc. [Sajt o stranah, gorodah, statistike naselenija]// http://www.statdata.ru/largestcities_world
  10. Legenda will build a quarter in the format «smart» [Legenda postroit kvartal v formate «smart»]// Expert «North-West», No. 15, April 8, 2015, p. 27.

Пространственная экономика