Пути повышения эффективности комплексного развития моногородов на основе инструментария региональной экономической политики

Митрошина Марина Николаевна

Пути повышения эффективности комплексного развития моногородов на основе инструментария региональной экономической политики

• 5.2.3. Региональная и отраслевая экономика (региональная экономика)
• Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
• Год защиты: 2022
• Диссертационная работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Федеральном исследовательском центре «Кольский научный центр РАН»

Актуальность темы исследования. В период развития плановой экономики в России четко прослеживалась тенденция к специализации и концентрации производства исходя из расположения ресурсно-сырьевой базы, что, в свою очередь, способствовало возникновению большого количества моногородов в стране. Однако, переход к рыночной экономике существенно изменил принципы и условия их хозяйствования.

Финансово-экономический кризис 2008-2009 годов усугубил и без того тяжелое положение многих российских моногородов [17, 43], что наконец заставило федеральные органы власти обратить серьезное внимание на данную проблему, решение которой в основном сводилось к созданию рабочих мест за счет диверсификации экономики. Однако, не менее важна в этом вопросе и роль государственной политики, направленной на формирование условий комплексного развития моногородов. Грамотная и планомерная региональная экономическая политика в отношении моногородов позволит вывести их на новый уровень социально-экономического развития, обеспечивающий стабильный рост экономики как отдельного региона, так и страны в целом.

Вместе с тем современная сложная социально-экономическая ситуация в моногородах свидетельствует о недостаточности региональной экономической политики и ставит задачи повышения ее эффективности. Особенно возрастает актуальность исследования комплексного развития моногородов на специфичных территориях, таких как Арктическая зона Российской Федерации, для которой моноструктурный уклад экономики скорее норма, чем исключение.

Кроме того, перспективы развития Арктической зоны Российской Федерации невозможно рассматривать вне контекста развития входящих в нее регионов, а Мурманская область, как известно, один из немногих регионов, который полностью входит в ее состав, что повышает его стратегическую значимость на федеральном уровне. Наличие большого числа моногородов так же, как и особенности социально-экономического развития, несущие потенциальную угрозу стабильности будущего развития региона, обуславливают необходимость разработки специализированной программы развития моногородов для Мурманской области.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена стратегическим значением Мурманской области для России, и как следствие, заинтересованностью государства в развитии экономики региона, в том числе за счет диверсификации экономики его моногородов, улучшения качества жизни местного населения и реализации крупных инвестиционных проектов в уникальных рекреационных условиях.

Вышесказанное доказывает недостаточность теоретико-методологической разработанности проблемы, ее актуальность и практическую значимость. Актуальность исследования подтверждается также предоставлением грантовой поддержки на его проведение по результатам конкурса РФФИ «Аспиранты»1.

Степень разработанности темы. Проблемы развития моногородов России неоднократно поднимались отечественными учеными. Первые масштабные исследования общих и методологических проблем моногородов Российской Федерации были проведены еще в 90-е годы Научно-методическим центром «Города России» ЦЭНИИ при Госплане РФ, возглавляемым В.Я. Любовным, а также научно-благотворительным фондом «Экспертный институт» под руководством И.В. Липсица.

Оба исследования связаны с изучением масштабов и путей преодоления кризисного состояния моногородов в связи с переходом России к рыночной экономике. В настоящий момент переходный этап пройден, последствия кризиса преодолены, и экономика моногородов встраивается в общемировые тенденции, сталкиваясь все с новыми и новыми воздействиями внешней среды.

В современных исследованиях моногородов можно условно выделить 3 категории проблем:

• Во-первых, это проблемы управления моногородами. Здесь основное внимание уделяется вопросам территориально-пространственного распределения, системы управления, создания инвестиционного климата и условий развития бизнеса, формирования стратегических планов развития и степени вовлеченности населения в эти процессы. Эти вопросы активно обсуждаются в научной литературе такими учеными как Л.Л. Божко, Н.В. Зубаревич, И.Н. Ильина, А.Г. Полякова, А.Н. Ряховская, И.Г. Тургел и др.
• Во-вторых, это проблемы комплексного развития территорий. Эта проблема затрагивается многогранно: на уровне национальной экономики, на региональном уровне, а также в исследованиях, касающихся моногородов и даже небольших территориальных образований (поселков, населенных пунктов и т.д.). Для настоящего исследования наиболее важны теоретико-методологические установки, касающиеся обеспечения либо производств, сопутствующих основному производству территории (в случае моногородов Мурманской области — это добыча и первичная переработка), либо развитие новых направлений экономики (развитие туризма, создание специфических форм «арктического предпринимательства»), особое внимание которым в своих исследованиях уделяли Л.Г. Иогман, Н.Ю. Замятина, Ю.Ф. Лукин, А.Н. Пилясов, Т.В. Ускова и др.
• В-третьих, это проблема управления развитием Мурманской области, как стратегически значимого региона, характеризующегося большим количеством моногородов. Здесь наиболее важны исследования Е.П. Башмаковой, Б.Х. Краснопольского, В.А. Крюкова, В.Г. Логвинова П.А. Минакира, Л.А. Рябовой, Т.П. Скуфьиной  и др., в которых отражена необходимость учета особых природно-климатических и отраслевых условий ведения хозяйственной деятельности в вопросах обеспечения комплексного развития.

Отдельные аспекты социально-экономического развития моногородов в современных исследованиях представлены достаточно широко, более детально необходимо изучить специфику моногородов Мурманской области исходя из их узкой промышленной специализации и стратегического значения как для региона, так и для страны в целом, а также вопросы повышения эффективности программ их развития.

Исходя из вышеизложенного определена цель исследования.

Целью исследования является решение научной задачи выявления проблем развития и возможностей повышения эффективности программ комплексного развития моногородов, учитывающих специфику их хозяйствования.

Для достижения заявленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Обосновать необходимость развития теории региональной экономики принципом комплексности развития моногородов с учетом специфики их хозяйствования.
2. Определить значение моногородов в системе регионального хозяйства.
3. Проанализировать нормативно-правовую базу функционирования моногородов с позиции обеспечения их комплексности развития и определить эффективность ее исполнения.
4. Выявить особенности механизма взаимодействия органов государственной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в моногородах и недостатки государственной политики в отношении социально-экономического развития моногородов на основе зарубежного и российского опыта.
5. Выявить проблемы комплексного развития моногородов Мурманской области.
6. Обосновать рекомендации по разработке Комплексной программы развития моногородов Мурманской области, учитывающей региональные особенности.

Объектом исследования являются моногорода Мурманской области как особая форма организации региональной системы хозяйствования.

Предметом исследования является социально-экономическое развитие моногородов Мурманской области в ходе реализации региональной экономической политики по их поддержке и обеспечению их комплексного развития.

Исследование выполнено в соответствии с пунктами паспорта специальности 5.2.3. Региональная и отраслевая экономика, направление исследования — 1. Региональная экономика 1.11. Региональная экономическая политика: цели, инструменты, оценка результатов, 1.13. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления. Межмуниципальное сотрудничество, 1.15. Оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования стали фундаментальные научные труды российский и зарубежных ученых по региональной экономике и управлению социально-экономическим развитием моногородов.

В работе применялись следующие методы исследования:

1. Институциональный анализ, в том числе анализ существующей нормативно-правовой базы, оценки эффективности реализации государственных программ поддержки моногородов в сопряжении с экономико-статистическими методами.
2. Экономико-статистические и графические методы выявления тенденций социально-экономического развития моногородов, а также оценки эффективности реализации государственных программ поддержки моногородов в сопряжении с институциональными методами.
3. Конкретизация — определение конкретных мероприятий комплексного развития моногородов с учетом существующих в регионе ограничений климатического, инфраструктурного и институционального характера.
4. Анализ внешней среды (PEST-анализ), анализ внутренней среды (SWOT-анализ).
5. Опрос с помощью специально разработанного автором сайта http://www.моногорода51.рф.
6. Углубленные интервью с представителями органов местного самоуправления.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты, официальные статистические данные, сведения Базы данных показателей муниципальных образований, данные официальных сайтов органов власти, данные бухгалтерской и налоговой отчетности российских горнодобывающих компаний, материалы периодических изданий, а также Интернет-ресурсы.

Научная новизна результатов исследования заключается в выявленной специфике, проблемах и возможностях комплексного развития моногородов, и совершенствовании инструментов региональной экономической политики, в том числе за счет упорядочивания нормативно-правовой базы и разработки мер Комплексной программы развития моногородов, учитывающей региональные особенности.

Результаты исследования, полученные лично соискателем и обладающие научной новизной:

1. Обосновано дополнение теоретических основ регионального развития принципом комплексности развития моногородов с учетом специфики их хозяйствования, что позволяет повысить эффективность разрабатываемых программ социально-экономического развития.
2. Определено значение моногородов в системе регионального хозяйства. С одной стороны, моногород выступает как форма равномерного эффективного расселения рабочей силы, с другой стороны — является местом сосредоточения промышленных предприятий, обеспечивающих территорию присутствия необходимой инфраструктурой, а бюджеты всех уровней высокими объемами налоговых отчислений.
3. Проанализирована нормативно-правовая база функционирования моногородов с позиции обеспечения их комплексности развития, определена неэффективность ее разработки и исполнения, в том числе определены причины несостоятельности Комплексной программы развития моногородов, разработанной на срок до 2025 года и досрочно прекратившей свое действие, среди которых можно выделить неориентированность программы на повышение производительности труда, низкую социальную ориентированность программы, отсутствие в программе мероприятий, учитывающих профильную специфику моногорода и возможность поддержки всех моногородов, в том числе со стабильным положением, что способствовало расходованию бюджетных средств, не решая задачи снятия социальной напряженности в наиболее «кризисных» городах.
4. Выявлены особенности механизма взаимодействия органов государственной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в моногородах и недостатки государственной политики в отношении социально-экономического развития моногородов на всех уровнях, в том числе отсутствие на федеральном уровне четко структурированной нормативно-правовой базы, упорядочивающей процесс комплексного развития моногородов, слабое внимание со стороны региональных органов государственной власти к проблемам моногородов региона и высокая зависимость органов местного самоуправления от интересов градообразующего предприятия при малой бюджетной обеспеченности.
5. В развитии и регулировании моногородов Мурманской области выявлен ряд проблем социального, экономического, институционального и экологического характера, в том числе отток населения, дифференциация доходов местного населения, неразвитое городское пространство, низкая обеспеченность муниципалитетов собственными ресурсами, низкая предпринимательская активность, тормозящая процесс диверсификации, низкий уровень развития человеческого потенциала и иждивенческие установки, и, наконец, загрязнение окружающей среды как промышленными предприятиями, так и местным населением.
6. Обоснованы рекомендации по разработке комплексной программы развития моногородов Мурманской области, учитывающей региональные особенности и принцип комплексности.

Положения, составляющие основную идею диссертационного исследования и выносимые на защиту:

1. Несмотря на то, что моногорода играют важную роль в системе регионального хозяйствования и в большей степени подвержены влиянию кризисов, государственная политика в отношении их социально-экономического развития носит скорее формальный характер и сильно централизована. Формальный характер региональной экономической политики в отношении моногородов подтверждается отсутствием упорядоченной нормативно-правовой базы, сокращением информационного поля из-за прекращения публикации данных комплексного мониторинга социально-экономического положения моногородов, отчетов Фонда развития моногородов и других аналитических материалов последних двух лет в открытом доступе.
2. С целью совершенствования системы нормативно -правового регулирования социально-экономического развития моногородов необходимо четко разграничить полномочия всех уровней власти. Так издание соответствующего федерального закона позволит придать проблемам моногородов определенный статус, обозначить важность и первоочередность их решения, закрепить за каждой категорий моногородов определенный перечень мер поддержки, что позволит акцентировать внимание государства на наиболее депрессивных моногородах. На региональном уровне должен быть конкретизирован перечень мер поддержки, определен объем инвестиций из областного бюджета, обозначен перечень приоритетных видов деятельности, развитие которых будет способствовать диверсификации экономики моногородов региона. И, наконец, на муниципальном уровне разрабатывается Комплексная программа развития моногорода, учитывающая специфику его хозяйствования и стратегию развития региона.
3. Необходимо совершенствовать механизм взаимодействия органов государственной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в моногородах, в том числе за счет ликвидации его избыточных элементов (институтов развития) и пересмотра принципа налогообложения градообразующих предприятий, в частности, добывающей промышленности, в пользу пополнения местного бюджета. Парадокс формирования доходной части бюджета моногорода заключается в том, что при стабильно функционирующем градообразующем предприятии территория его присутствия (моногород) продолжает быть финансово зависимой от бюджетов других уровней, которые, в свою очередь пополняются за счет налогов последнего.
4. Основным фактором комплексного развития моногородов является человеческий капитал, поэтому необходимо развивать сферу образования в моногородах, создавать комфортные условия для жизни и конкурентные условия для развития и реализации его потенциала. Местное население, являясь источником рабочей силы, может стать и источником инноваций, как на производстве, внедряя новые технологии, так и в сфере услуг моногорода, открывая бизнес с использованием готовых франшиз.
5. С целью эффективного взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в ходе реализации региональной экономической политики в отношении моногородов необходимо наладить между ними диалог. Должна сложиться практика установления социально-экономических показателей для моногородов, достижение которых является целью проводимой политики, исходя из сложившихся трендов и анализа востребованности государственных услуг и направлений развития местным населением. Проблемы образования, здравоохранения и других социальных и экономических сфер моногорода не должны замалчиваться, их необходимо ежегодно анализировать, привлекая экспертов и работников соответствующих сфер, доводить до представителей региональной и федеральной власти по принципу «проблема — решение», при котором представители общественности, не просто озвучивают проблему, но и дают предложения по ее решению. Задача вышестоящих органов власти -вступить в диалог и поспособствовать со своей стороны в решении проблем муниципалитета.
6. Комплексное развития моногородов может быть обеспечено реализацией институциональных, экономических, социальных и экологических мер, принимаемых государством, бизнес-структурами или общественностью с учетом условий хозяйствования. В зависимости от существующих в регионе проблем и перспектив развития пропорции тех или иных мер в программе развития моногорода могут изменяться, но не исключаться полностью, поскольку в таком случае не будет соблюден принцип комплексности.

Теоретическая значимость состоит в том, что сделанные в ходе исследования выводы и предложения расширяют теоретические представления по вопросам комплексного развития моногородов.

Практическая значимость. Полученные по окончании исследования результаты могут быть использованы как муниципальными органами власти для оптимизации комплексных инвестиционных планов и повышения эффективности программ развития моногородов, так и региональными и федеральными властями — не только в части информирования о ситуации, но и для обоснования необходимости развития законодательной базы.

Основные результаты исследования внедрены в деятельность Межтерриториального государственного областного бюджетного учреждения Центр занятости населения города Кировска (справка от 03.10.2022 № 1800) и Администрации города Кировска Мурманской области (справка от 18.10.2022 № 07-01с/327).

Степень достоверности полученных результатов обеспечивается корректным анализом массива нормативно-правовых документов и официальной статистической информации, использованием данных с официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления, проведением интервью представителей власти и опросов местного населения, изучением зарубежного и российского опыта диверсификации экономики моногородов, а также апробацией полученных результатов в выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях.