Повышение эффективности реализации программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона

Клочкова Александра Леонидовна

Повышение эффективности реализации программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона

• Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика
• Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
• Год защиты: 2022
• Работа выполнена в ФГБОУ ВО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»

Актуальность темы исследования. Регион как субъект РФ в настоящее время является одним из основополагающих элементов государства, представляющего сложную разветвленную систему со множеством прямых и обратных взаимосвязей. Исходя из ведущей роли регионов, государственные органы власти понимают важность регулирования, планирования и прогнозирования регионального развития. Дифференциация территорий по уровню социально-экономического развития, обусловленная различными факторами экономического, социального, географического характера и множеством различных причин является базовой проблемой региональной экономики. Инновационным подходом для проведения государственной политики по обеспечению выравнивания и ускорения социально-экономического развития регионов является программно-целевой, реализуемый посредством разработки и реализации в регионах государственных программ РФ.

Несмотря на то что программно-целевое управление на региональном уровне доказало свою эффективность, анализ уровня реализации региональных программных документов зачастую демонстрирует их низкую эффективность в том числе вследствие нарастающей нестабильности внешней и внутренней среды регионального развития и усиления влияния факторов неопределенности на результаты программного планирования. Для повышения эффективности использования программно-целевого планирования на региональном уровне важно учитывать данные внутренние и внешние факторы еще на этапе составления региональных государственных программ, что позволит выработать и использовать адекватные механизмы их корректировки с целью наиболее полного достижения контрольных значений целевых показателей и индикаторов по истечению действия программы. Этим обусловлена необходимость повышать уровень стратегической значимости программных документов, который определяется степенью достижения по истечению действия государственной региональной программы ее значимых стратегических ориентиров и целевых задач с учетом действия в регионе внешних и внутренних факторов неопределенности.

Соответственно, усиливается значимость исследования теоретических и практических проблем повышения эффективности реализации программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона с учетом факторов неопределенности внешней среды реализации государственных региональных программ, в направлении повышения стратегической значимости программных документов на основе робастиости (устойчивости) региональной системы к воздействию сигналов/шумов (помех). Актуальность подтверждается значимостью и востребованностью результатов исследования для дальнейших теорегических исследований и практического использования в региональном планировании.

Степень разработанности проблемы. Изначально вопросы регионального развития опирались на теории рационального развития промышленности и сельского хозяйства. В разные временные периоды данные теории формировались такими учеными, как Вебер М., Кристаллер В., Лаунхардт В., Тюнен И., Хагерстранд Т., впервые рассмотревший влияние научно-технического прогресса, а также внедрение нововведений в региональное развитие.

Развитие теории регионалистики, влияния циклического процесса экономических явлений на особенности регионального развития нашли отражение в работах таких авторов, как Андреева А., Бакуменко О., Батищева Г., Белокрылова О., Будвиль Ж., Вальрас Л., Василенко И., Вахромова В., Волкер Р., Голобородко С, Захаров В., Иванова М., Изард У., Касссль Г., Киселева Н., Колосовский М., Кондратьев Н„ Курно О., Лангенхове Л. ван, Леонтьев В., Маслихина В., Митчел У., Мюрдаль Г., Никифорова В., Николаев М., Никоноров С., Перри Ф., Самсоненко Г., Самуэльсон П., Сахарова Л., Сидоров М., Сисмондде Сисмонди Ж., Скотт А., Содербаум Ф., Сорокина Н., Столпер М., Темников Ф., Туган-Барановский М., Тюнберген Я., Ускова Т., Фетисов Г., Фридман Дж., Харрисон Дж., Хеттне Б., Хубулова В., Шварц А.

Теоретико-методологические основы применения программно-целевого планирования в системе государственного регулирования социально-экономического развития регионов изложены в трудах следующих авторов: Альбеков А., Афанасьев М., Бухалков М.. Васильева М., Выварец А., Герасимова Б., Горемыкин В., Денисова И., Дергачев В., Добролежа Е., Ерохина Е., Змияк С., Игнатова Т., Ильин А., Киселева Н.. Косогорова Л., Крутиков В., Курнышев В., Лобко А., Луганцев Е., Ляхов В., Никифоров А., Одинцова Л., Орешин В., Пешкова Е., Полтарыхин А., Пономарева М.. Поспелов Г., Поспелов Г., Поспелова Г., Путихин Ю., Райзберга Б., Родионова Н., Руднева Е., Рукина С., Савельева М., Сычева Е., Угрюмова А., Фетисов Г., Шаш Н., Шепеленко Г., Юсупов К., Якунина М. и других.

В направлении развития теоретико-методического обеспечения системы менеджмента качества исследования проводили многие авторы. Основоположником системы управления качеством с учетом сигналов/шумов (факторов воздействия среды) является Генити Тагути и его последователи: КакарР., Леон Р., Плахогникова Е., Протасьева В., Фадке М., Чернова Ю., Щипанова В. и другие.

Малоизученным является так же и вопрос определения эффективности реализации государственных региональных программ. Стандартно применяются универсальные методики статистического наблюдения или анализа динамических рядов, которые представлены в работах Герасимова Б., Горюшкина А., Громова Е., Ковалевой Г., Леушиной Т., Медведевой М., Плехановой Г., Токарева Ю., Хуйруллина М. и других. Но данные методики не учитывают возможности влияния факторов неопределенности на изменения итоговых показателей, целевых ориентиров и индикаторов, кроме того, не разработаны методики оперативной корректировки показателей программных документов.

Таким образом, остаются недостаточно исследованными процессы формирования и реализации государственных региональных программ с учетом влияния факторов неопределенности (сигналов/шумов), их распознавания и количественной оценки с целью корректировки программных документов и достижения запланированных значений стратегически ориентированных целевых индикаторов и качественных показателей программ в полном объеме. Необходимость повышения эффективности использования в региональном планировании программно-целевого подхода посредством повышения стратегической значимости государственных региональных программ в условиях неопределенности среды и обусловили постановку цели и необходимых для ее достижения задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в приращении научных теоретико-методических основ совершенствования программно-целевого подхода в планировании регионального развития путем повышения стратег ической значимости программных документов; предложении инструментов повышения эффективности реализации принципов управления социально-экономическим развитием региона в условиях неопределенности среды.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение определенных задач, основными из которых являются следующие:

• проанализировать и систематизировать научные подходы к проблемам социально-экономического развития региона;
• определить место и роль программно-целевого подхода в структуре регионального планирования;
• рассмотреть виды, сущность и характеристику государственных программ региона как основного элемента механизма реализации стратегии регионального развития;
• проанализировать современное состояние и выявить основные проблемы формирования и исполнения региональных программных документов:
• обосновать возможность применения методов Тагути в планировании социально-экономического развития регионов с целью учета факторов неопределенности и возможности своевременной корректировки программных документов;
• разработать модель повышения стратегической значимости государственных региональных программ в условиях нестабильной среды;
• сформировать научно — методический инструментарий повышения стратегической значимости регионального планирования;
• сформировать систему показателей для определения эффективности реализуемых в регионе государственных региональных программ и использования программно-целевого подхода к планированию социально-экономического развития региона в целом.

Степень обоснованности и достоверности результатов исследований и научных положении, представленных в диссертации, определяется обширным спектром использованных источников, отражающих тему исследования. Выдвинутые автором научные положения, выводы и практические рекомендации представлены таблицами, рисунками и схемами, свидетельствующими о глубоком анализе материала и, несомненно, носят доказательный характер.

В результате использования современных методов исследований, включающих анализ динамических рядов и статистических данных, синтез выводов и консеквенций, отраженных в ранее выполненных работах но проблемам регионального планирования, на основании глубоких теоретических и эмпирических исследований, экономико-статистического анализа данных, обоснованы преимущества разработанной модели повышения стратегической значимости регионального планирования; доказана возможность реализации принципа робастности (устойчивости к воздействию факторов неопределенности) при реализации региональных государственных программ, а также использования матрицы планирования для расчета оптимального значения прогнозных показателей и индикаторов, предложена комплексная система показателей для определения уровня эффективности программ, включая группы технологических, управленческих, экономических и социальных показателей.

Объектом исследования является программно-целевое управление региональным развитием, его генезис; повышение эффективности формирования и исполнения государственных региональных программ на основе принципов робастности к влияниям сигналов/шумов в условиях неопределенности внешней среды.

В качестве предмета исследования выступают организационно-управленческие, экономические и социальные отношения, возникающие в процессе повышения качества и стратегической значимости государственных региональных программ как условия повышения эффективности использования программно-целевого подхода в региональном планировании.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на концептуальном положении о том, что в настоящее время планирование социально-экономического развития регионов осуществляется путем экстраполирования полученных результатов на будущий период и не имеет механизмов учета факторов неопределенности, что обусловливает отсутствие инструментов оперативной корректировки программных мероприятий и документов в целом, тем самым снижая их стратегическую значимость, уровень которой определяется степенью достижения по итогу реализации программы ее значимых стратегических ориентиров и целевых задач с учетом действия в регионе внешних и внутренних факторов неопределенности, вследствие чего необходимо применение прогнозных методов, позволяющих оценить степень и уровень влияния сигналов/шумов (внешних и внутренних факторов неопределенности) на результативные индикаторы и качественные показатели государственных региональных программ еще на этане целеполагания как условие повышения эффективности использования программно-целевого подхода на региональном уровне.

Теоретико-методологической основой работы стали теоретические положения программно-целевого подхода в прогнозировании регионального стратегического развития, положения теорий регионалистики на базе эмпирического метода научного познания, методология систем менеджмента качества Г. Тагути с учетом сигналов/шумов, концепции сформулированные отечественными и зарубежными учеными в области регионального управления.

Основу исследований представляют современные методики территориальной диагностики, таксонирования, теории робастного управления влиянием факторов неопределенности, системного и программно-целевого подходов к управлению региональным развитием.

Теоретические положения и практические рекомендации были обоснованы на базе таких методов общенаучного познания, как: обобщение, абстрагирование, аналогия, моделирование, графическая интерпретация, описание, формализация, гипотетико-дедуктивный стандартизированного интервьюирования, экономико-математического моделирования.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативные акты РФ, легитимизующие деятельность по формированию и реализации государственных региональных программ, постановления и методические рекомендации Правительства РФ и региональных органов управления в области планирования социально-экономического развития территорий, аналитическая и статистическая информация, представленная на официальных сайтах. Теоретические исследования в диссертации основывались на материалах трудов как российских, так и иностранных авторов, в том числе и материалы научных конференций. Практические выводы и обоснования были получены автором на основании проведения собственных исследований и расчетов.

Оценка условий и результатов развития территорий основываются на информации, отраженной в государственных программах РФ, стратегиях развития, прогнозах социально-экономического развития, бюджетных прогнозах, государственных региональных программах Южного федерапьного округа, статистических и аналитических информационных ресурсах Росстата, а также материалах научно-практических конференций по исследуемой теме и личных результатах, полученных автором.

Инструментарно-методический аппарат исследования представлен данными официальных органов статистики на федеральном и региональном уровне, администраций регионов ЮФО по итогам социально-экономического развития, монографий, результатов научных трудов отечественных и зарубежных исследователей, отраженных в специализированных изданиях, ресурсы сети Интернет, отечественных и зарубежных баз данных, статистических региональных сборниках, законодательных и нормативных актов Министерств и ведомств, регулирующих региональное развитие, доклады и выступления ведущих специалистов в области регионального планирования и прогнозирования. В рамках диссертационного исследования специальное экспериментирование проводилось на основе метода дробного факторного эксперимента.

Исследования в диссертации проводились согласно направлениям, соответствующим Паспорту научной специальности ВАК Мииобрнауки России 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством: 3.15. «Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы»; 3.16. «Региональная социально-экономическая политика; особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях»; 3.21. «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Положения, выносимые на защиту:

1. Применение современной модели программно-целевого управления основано на образовании мультипликативной концентрации однотипных эффектов программ и составляющих их подпрограмм, поэтому как количество, так и внутренняя составляющая государственных региональных программ не коррелируются с эффективностью планирования социально-экономического развития в регионе в целом, исходя из этого необходимо формирование многоуровневой системы реализации программно-целевого управления на основе взаимосвязанной системы документов, регламентирующих социально-экономическое развитие, что позволит повысить стратегическую значимость и эффективность регионального планирования.
2. Факторы неопределенности во внешней и внутренней среде региона проявляются не по определенной траектории, а хаотично, поэтому их прогнозирование затруднено, следовательно, невозможно определить направление, длительность и последствия влияния на достижимость показателей и исполнимость программных мероприятий, что характеризуется стратегической значимостью государственной региональной программы, поэтому, для повышения стратегической значимости и эффективности регионального планирования допустима реализация принципов робастного управления процессами, модифицированного под условия программно-целевого планирования, в соответствии с которым целевые индикаторы реализации программы должны устанавливаться с учетом влияния спонтанных неуправляемых колебаний в достаточно широких пределах, не теряя при этом оптимальных свойств.
3. Бюджетные данные в качестве системы основных показателей эффективности и результативности региональных государственных программ не дают всеобъемлющего представления о соответствии достигнутых результатов поставленным целям, так как в результате влияния факторов неопределенности основные параметры государственных региональных программ могут утратить актуальность уже на стадии разработки, а в процессе реализации нуждаться в серьезных изменениях, вследствие этого, использование авторской матрицы планирования позволит определять комплекс взаимосвязанных целей государственных региональных программ, которые можно своевременно контролировать и оперативно корректировать в соответствии с внутренними и внешними условиями регионального развития.
4. Современная система регионального планирования основана на традиционных элементах (аналитический, организационно-технологический, управления реализацией и результативный), которые не учитывают влияния факторов неопределенности на достижимость показателей государственных региональных программ, следовательно, повышению стратегической значимости и эффективности регионального планирования будет способствовать использование модели, включающей процедуры, основанные на оценке нестабильности среды реализации программных мероприятий (расчет на основе энтропии Шеннона), снижении уровня неопределенности за счет нивелирования влияния на региональное развитие нерегулируемых факторов (использование матрицы планирования), оценке эффективности разрабатываемых программ с учетом ранжирования целей.
5. Сегодняшние экономические условия могут способствовать замедлению регионального развития и отразиться на уровне достижимости целевых индикаторов и показателей реализации государственных программ, поскольку регион, как управляемая система, нуждается в достаточно длительном управляющем воздействии, с применением методического подхода определения влияния возникающих потерь, цель которого количественное определение данного влияния, на основе адаптации квадратичной функции потерь Г. Тагуги, следовательно, количественное определение потерь и варьирование управляемыми факторами позволят выявить состав и состояние системы социально-экономического развития региона, при котором неуправляемые факторы, несмотря на хаотичный характер своих изменений, не повлияют существенно на основные показатели социально-экономического развития региона и программ регионального развития.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в поступательном развитии теоретико-методических основ и прикладного инструментария программно-целевого подхода в стратегическом управлении социально-экономическим развитием региона, включающего формирование, реализацию, корректировку и оценку эффективности государственных региональных программ с учетом независимых факторов неопределенности на основе принципов робастности региональной системы к влиянию сигналов/шумов.

Основные элементы научной новизны отражены в результатах диссертационного исследования, а именно:

1. Определены уровни системы реализации основных принципов планирования регионального развития в рамках программно-целевого управления: в составе верхнего уровня выделено макромоделирование, основу которого представляет Стратегия социально-экономического развития, сформированная на уровне субъекта РФ; средний уровень включает перечень мероприятий с учетом значимых ориентиров и ресурсных ограничений субъектов РФ; нижний уровень представляют элементы региональных государственных программ, применение которых позволяет осуществить мониторинг, анализ и краткосрочное прогнозирование основных показателей регионального развития.
2. Разработана схема реализации метода робастного управления процессами при формировании государственных программ развития регионов, в соответствии с которым целевые индикаторы реализации программы должны устанавливаться с учетом влияния спонтанных неуправляемых колебаний в достаточно широких пределах, не теряя при этом оптимальных свойств, что обеспечит наименьшее из возможных отклонений ожидаемых результатов реализации государственной региональной программы от достигнутых фактически, т.е. наибольшую их достижимость (воспроизводимость).
3. Предложена основанная на дисперсии показателей матрица планирования, особенность которой — разделение факторов, отрицательно сказывающихся на достижимости показателей реализации государственных региональных программ, на регулируемые и нерегулируемые, определение таких значений регулируемых переменных, при которых результат минимально зависит от параметров нерегулируемых переменных, что позволяет рассчитать уровень влияния «сигналов/шумов», при которых целевые индикаторы программы будут наиболее достижимы, за счет нивелирования влияния нерегулируемых факторов и повысить стратегическую значимость регионального планирования.
4. Представлен методический подход к разработке государственных региональных программ, основу которого представляет метод управления процессами посредством определения реакции системы экономического и социального развития территорий на выявленные помехи согласно принципам Гэнити Тагути; проведена и обоснована адаптация теории информации (энтропии Шеннона) к задаче количественного измерения уровня неопределенности среды реализации программ регионального развития, которая позволит отобразить влияние внешних факторов на прогнозируемые результаты, отраженные в программных документах в виде действительного числа, интуитивно представляя некоторое суммовое выражение «стоимость потерь», связанную с этим влиянием, что в совокупности позволит повысить уровень стратеги1ческой значимости и эффективности программно-целевого управления на региональном уровне.
5. Сформирована комплексная система целевых показателей для определения уровня эффективности реализуемых государственных региональных программ, объединенных в группы характеризующих уровень стратегической значимости: организационных, финансовых и общественно-социальных, позволяющая произвести ранжирование целей планирования, с учетом обратной зависимости весовых коэффициентов от ранга цели, определить степень достижения каждой из них, а также степень достижения реализации целей всех реализуемых в регионе государственных программ, которая рассчитывается как средняя величина суммы частных показателей, и позволяет сделать вывод об эффективности использования программно-целевого подхода в региональном планировании.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что авторские результаты, выводы и рекомендации, сформулированные по результатам диссертационного исследования, служат основой для развития и повышения качества программно-целевого подхода в рамках формирования, реализации и определении эффективности государственных региональных программ. Теоретические материалы и практические разработки, полученные диссертантом по результатам исследования, могут служить для региональных органов власти основным инструментом при повышении стратегической значимости региональных программ социально-экономического развития, а также в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Экономика федеральных округов», «Региональная экономика», «Моделирование социально-экономических процессов», «Прогнозирование национальной экономики», «Инструментарий диагностики проблем развития региона» в ФГБОУ ВО «РГЭУ (РИНХ)».

Практическая значимость результатов исследований выражается в функциональности и применимости в практической деятельности региональных органов власти предложенной автором системы показателей эффективности реализации государственных региональных программ, матрицы планирования, а также модели увеличения стратегической значимости регионального планирования, что приведет к повышению эффективности программно целевого подхода в планировании на региональном уровне.