Проблемы совершенствования региональных целевых программ
Problems of improving regional programs
Авторы
Аннотация
В последние годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования. Можно обозначить несколько новых тенденций появившихся в региональном планировании и прогнозировании: увеличение числа долгосрочных планов и программ развития регионов; формирование единой методологии разработки региональных планов с учетом стратегии развития территорий; публичное обсуждение программ в СМИ, что вносит в программный процесс элементы общественного соглашения; привлечение в качестве разработчиков внешних организаций.
Ключевые слова
регион, стратегическое планирование, региональное прогнозирование, региональные планы, программный процесс
Рекомендуемая ссылка
Проблемы совершенствования региональных целевых программ// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (4). Номер статьи: 406. Дата публикации: 25.12.2005. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/406/
Authors
Abstract
In recent years more and more regions are beginning to develop long-term development of instruments using the methodology of strategic planning. You can define several new trends have appeared in regional planning and prediction: an increase in the number of long-term plans and programs of regional development, the formation of a unified methodology for developing regional plans based on a strategy of territorial development, public discussion of the programs in the media that contributes to the program elements of the process of social agreement, engaging in as developers of external organizations.
Keywords
area, strategic planning, regional forecasting, regional plans, a software process
Suggested Citation
Problems of improving regional programs// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (4). Art. #406. Date issued: 25.12.2005. Available at: https://eee-region.ru/article/406/
В стране продолжается процесс становления и совершенствования механизма регионального управления, составная часть которого — разработка региональных плановых документов. Действенным механизмом решения проблем социально-экономического развития регионов является государственное целевое программирование. В процессе разработки и реализации региональных программ у государственных органов управления появляется возможность скоординировать направления действий исполнителей, сроки выполнения и источники финансирования, с учетом существующих взаимосвязей и взаимодействий участников, интеграции организаций и отраслей экономики. Регионы выступают одновременно и субъектами и объектами целевого программирования. Наряду с федеральными целевыми программами (ФЦП), определяющими развитие регионов, активно программные документы разрабатываются на уровне субъектов Федерации. Но и в первом и во втором случае, те возможности, которые заложены в программно-целевом планировании (ПЦП) реализуются не в полном объеме.
После принятия ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» и «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ» начался интенсивный и по большей части бессистемный рост числа ФЦП всех направлений, в том числе и региональных. За период с 1995 г. по 2001 г. число региональных ФЦП возросло в 7 раз, что не могло не увеличить удельный вес их финансирования, который возрос с 1,6% до 6,0%, но при этом отставал от среднего объема финансирования программ других направлений в 4,6 раза.
Одной из причин, обусловивших бессистемный характер регионального государственного программирования в 90-х годах, стало отсутствие четких критериев отбора проблем и регионов для программной разработки, жесткая межведомственная конкуренция за государственные ресурсы, в связи с чем масштабы программной деятельности в значительной степени зависели от степени активности соответствующих ведомств и региональных властей [3]. Следствием формальности процедур отбора программ, интенсивного увеличения их числа являлось завышение планируемого числа денежных средств, как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных источников. В результате объем выделяемых денежных средств по ФЦП всех направлений не превышал 10-25% объема, установленного в ходе их утверждения. Поскольку по определению целевая программа состоит из системы взаимосвязанных мероприятий, то срыв ее функционирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки, средства на которую не предусматривались. Таким образом, прочти все утвержденные целевые программы в период с 1991 г. по 2000 г.г. сохранили лишь прогнозно-целеполагающее значение, но не являлись в полной мере инструментом управления [2].
Для ликвидации названных недостатков ПЦП, повышения его эффективности Правительством РФ были приняты решения о сокращении с 2002 г. численности программ, прекращении действия отдельных практически исчерпавших себя ФЦП, переводе ряда программ в ранг региональных. Общее число целевых программ сократилось в 2,3 раза (со 147 до 49), объем финансирования одной программы увеличился в 5,4 раза. Хотя, если учесть значительный рост числа подпрограмм сокращение выглядит не столь значительным: со 158 до 149. В процессе совершенствования механизма ПЦП количество целевых программ развития регионов сократилось в пять раз, в то же время в 3,7 раза увеличился удельный вес их финансирования в общем объеме финансирования всех ФЦП. В результате средний объем средств, выделяемых из федерального бюджета на одну программу возрос более чем в 34 раза. В настоящее время в составе ФЦП регионального развития реализуется девять программ.
Некоторая стабилизация экономики привела к изменениям в подготовке региональных плановых документов. Так в середине 90-х годов наиболее популярны были разработки плановых документов, касающиеся основных направлений социально-экономического развития, антикризисные программы, программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования. Можно обозначить несколько новых тенденций появившихся в региональном планировании и прогнозировании: увеличение числа долгосрочных планов и программ развития регионов вместо краткосрочных и среднесрочных; формирование единой методологии разработки региональных планов с учетом стратегии развития территорий; публичное обсуждение программ социально-экономического развития в СМИ, что вносит в программный процесс элементы общественного соглашения; привлечение в качестве разработчиков внешних организаций, создание специальных структур, обеспечивающих организацию плановой деятельности.
К сожалению, нужно отметить, что практика регионального планирования многое впитала от прежних административных методов управления. Программы зачастую формируются подобно планам, как совокупность директивных адресных заданий финансируемых из плановых источников; их инвестиционные запросы явно не соответствуют возможностям государственного бюджета; функционирует большое количество многоцелевых не взаимосвязанных между собой программ, в которых, зачастую, не обозначены источники финансирования, что снижает их значимость. Все это приводит к тому, что неисполнение программ становиться обычной практикой.
Одной из причин слабости исполнения федеральных программ, является недостаточное внимание к региональной проблематике. Программный продукт должен учитывать специфику и приоритеты формирования региональной экономики, основанные на сравнении, преимуществах того или иного региона, особенностях его исторического и культурного развития.
Учет особенностей потенциала региона — одно из необходимых условий целесообразности и выполнимости программы. От того насколько правильно в программе обозначены перспективные направления развития, позволяет ли реализация программного продукта активизировать естественные региональные преимущества и элиминировать недостатки зависит эффективность программы. На сегодняшний день государственные целевые программы спускаются «сверху», а регионы, в надежде на средства из федерального бюджета, притягивают «за уши» свои проблемы к уже обозначенным на федеральном уровне.
Если программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формально, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом, что характерно для российской практики), они обречены на невыполнение. Российская практика государственного планирования показывает, что реализация, казалось бы, прекрасных целей, опирающихся на замечательные идеи, кончалась провалом из-за ошибок в анализе возможностей.
Словарь Вебстера определяет реализуемость как возможность быть использованным или успешно выполненным. Однако неопределенность информации об условиях реализации целевой программы не позволяет объективно оценить степень успеха ее выполнения. Легче всего провести оценку реализации программы в тех случаях, когда для этого требуется оценить только достаточность материальных и финансовых ресурсов. Эти оценки обычно грубы, но позволяют сделать необходимые выводы. Приведем один из методов такой оценки [1], позволяющий не только выбрать реализуемые варианты, но и проанализировать их.
Пусть G — множество целей и X — множество значений переменных, при которых цель может быть достигнута. В целевом программировании будем искать альтернативу 
такую, что для данных целей 
«максимально удовлетворяются» посредством 
где 
— целевые функции (критерии), 
, 
, 
, 
Для достижения максимальности целей введем функцию отклонения:
и сформулируем оптимизационную задачу:
, 
,
то есть найдем 
, минимизирующий 
или 
Задача оценки реализуемости целей программы можно подразделить на подзадачи и рассмотреть следующие аспекты реализуемости: технический, экономический, финансовый, политический, экологический, маркетинговый. Оценить реализуемость каждой подзадачи легче, чем сразу всей задачи в целом.
Программный продукт позволяет обеспечить не только рациональное распределение финансовых средств из бюджетов всех уровней, но и предусматривает возможность использования целого ряда рекомендательных, нормотворческих и организационно-распорядительных решений, позволяющих использовать в полной мере весь спектр методов государственного регулирования. В то же время, программы могут стать эффективным инструментом регионального управления, только в том случае, если их разработка и реализация будут носить научно-обоснованный характер.
Литература:
- Ramik J. Fuzzy goals and fuzzy alternatives in goal programming problems // Fuzzy sets and systems. V. III. 2000, p. 81-86.
- Штульберг Б.М. Региональная политика России: теоретические основы задачи и методы реализации. – М.: Гелиос АРВ, 2000 – С. 208.
- Экономические исследования: анализ состояния и перспективы развития: коллективная монография под общей ред. О.И. Кирикова. – Воронеж: ВГПУ, 2006. – С. 106-116.
References:
- Ramik J. Fuzzy goals and fuzzy alternatives in goal programming problems / / Fuzzy sets and systems. V. III. 2000, p. 81-86.
- Shtulberg BM Regional Policy in Russia: the theoretical foundations and methods of implementation of tasks. — M.: Helios ART, 2000 — S. 208.
- Economic research: an analysis of the status and prospects: a collective monograph under the general editorship. O. Kirikova. — Voronezh: VSPU, 2006. — S. 106-116.
Еще в рубриках
Государственное и муниципальное управление