Региональные приоритеты реализации национальных проектов (на примере Воронежской области)

Введение

Национальный проект представляет собой часть платформы социально-экономического и стратегического развития страны, которая направлена на конкретную сферу общественных отношений и предусматривает достижение конкретных целей в этой сфере. Значимость программно-целевых методов управления возрастает в связи в необходимостью выравнивания социально-экономического развития территорий, создания условий для повышения устойчивости региональной экономики. Структурная государственная политика посредством национальных проектов концентрируется на решении системных проблем инвестиционного и научно-технического характера. Активная роль в достижении запланированных результатов национальных проектов закреплена за регионами. Необходимо отметить, что реализация государственных программ и взаимоувязанных с ними иных документов стратегического планирования позволит в условиях ограниченности бюджетных ресурсов обеспечить выполнение основных мероприятий, направленных на улучшение качества жизни населения и выполнения майских посланий и указов Президента.

Целью настоящего исследования является оценить эффективность и выявить проблемы, возникающие в ходе реализации национальных проектов во взаимосвязи с выполнением региональных государственных программ. Методологическую основу составили методы сравнительного, нормативного, статистического анализа, условиях расчетно-аналитический метод.

Обзор литературы

Переход к системе проектного управления на федеральном и региональном уровнях сопровождается поиском моделей, которые бы отражали специфику каждого субъекта Российской Федерации. Иванов О.Б. и  Бухвальд Е. М. отмечают, что регионы разделились на две группы. В первой группе происходит полное воспроизведение национальных проектов с определенной приоритезацией соответственно региональной и муниципальной специфики. Ко второй группе относятся регионы, которые инициируют региональные проекты, частично соответствующие федеральным национальным проектам [6]. Голубев С.С., Елфимов О.М. обращают внимание то, что национальные проекты и федеральные целевые программы требуют совершенствования механизма проектного управления, нацеленного на экономию бюджетных средств [3]. Воробьева Е.И. успешность реализации национальных проектов ставит в зависимость от согласованности действий по расходованию бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации [2]. Ряд исследователей акцентируют внимание на отдельных национальных проектах и региональных государственных программах [1, 7, 16, 17].  Важной проблемой представляется включение национальных проектов и государственных программ субъекта Российской Федерации в систему стратегического планирования [4, 13]

Результаты исследований

Участие субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов осуществляется через формат региональных проектов (рисунок 1), и, следовательно, их структура должна соответствовать структуре одноименных федеральных проектов. Как правило, в каждом субъекте Федерации действует несколько десятков региональных проектов, они включены в состав практически всех региональных программ. Поэтому достаточно сложно управлять обеспечением координации действий по реализации проектов, входящих в состав одного национального проекта.

Рисунок 1 – Национальные проекты, реализуемые в Воронежской области [11]

На территории Воронежской области реализуется 11 национальных проектов по трем направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная для жизни среда», «Экономический рост» (рисунок 2).

Рисунок 2 – Структура реализации национальных проектов [10]

Разработаны 48 региональных составляющих федеральных проектов, а именно: НП «Здравоохранение» – 7 РП, НП «Образование» – 7 РП, НП «Демография» – 5 РП, НП «Культура» – 3 РП, НП «Жилье и городская среда» – 3 РП, НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» – 4 РП, НП «Экология» – 5 РП, НП «Международная кооперация и экспорт» – 4 РП, НП «Цифровая экономика» – 5 РП, НП «Малое предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» – 5 РП, НП «Производительность труда и поддержка занятости» – 2 РП. Один национальный проект «Наука» не реализуется, поскольку в регионе нет федеральных научно-исследовательских институтов, которые выступают необходимой базой.

Основная доля расходов бюджета Воронежской области приходится на реализацию государственных программ в социальной сфере: ГП ВО «Развитие образования» – 24,1%, ГП ВО «Развитие здравоохранения» – 19,7%, ГП ВО «Социальная поддержка граждан» – 13,8%. Также значительная часть средств направлена на исполнение ГП ВО «Развитие транспортной системы» – 11,5 %, ГП ВО «Развитие сельского хозяйства…» – 11,0 % и ГП ВО «Управление государственными финансами…» – 4,9 %. На остальные 19 госпрограмм и непрограммные расходы приходится 15,0 % расходов бюджета (рисунок 3).

Рисунок 3 – Структура расходов на реализацию государственных программ в социальной сфере в Воронежской области

По данным Контрольно-счетной палаты Воронежской области можно сделать вывод, что исполнение плана в 2018 г. по большинству программ составило более 98%. Значительное внимание уделяется реализации программ, носящих социальный характер. Неполное освоение бюджетных ассигнований, направленных на реализацию подпрограмм, в основном связано с экономией в результате проведения конкурсных процедур [5].

По сравнению с 2017 годом наибольшее в абсолютном выражении увеличение расходов отмечено по следующим государственным программ Воронежской области: «Развитие образования» – на 3 265,7 млн. рублей (15,3%), «Развитие здравоохранения» – на 3 080,5 млн. рублей (18,1%), «Развитие сельского хозяйства…» – на 2 301,0 млн. рублей (25,9%), «Управление государственными финансами…» – на 1 017,5 млн. рублей (25,5%), «Развитие транспортной системы» – на 865,7 млн. рублей (7,9%), «Развитие физической культуры и спорта» – на 855,9 млн. рублей (84,1%) и «Социальная поддержка граждан» – на 819,1 млн. рублей (6,2 %).

Основными причинами отмечаемого роста являются:

• увеличение финансирования капитальных вложений в объекты областной и муниципальной собственности;
• рост субсидий из федерального бюджета на развитие сельского хозяйства;
• увеличение ассигнований на резервные фонды Правительства Воронежской области и резервирование средств, связанных с особенностями исполнения областного бюджета.

В соответствии с методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ) в паспорте каждого проекта должны быть указаны его цели и целевые показатели, а также задачи проекта. Анализ показал, что в некоторых проектах цели и целевые показатели совпадают, например, в проектах «Культура» и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Также следует отметить, что большая часть целей и целевых показателей имеют количественное содержание, что делает их более понятными для восприятия и оценки. Однако в проектах сформулированы цели, не указывающие на количественное значение, необходимое для ее достижения, например, «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда». К каждому из указанных направлений в Воронежской области разработаны свои составляющие – региональные проекты.

Следует  отметить, что документы стратегического планирования должны быть увязаны по срокам, этапам и показателям реализации. Региональные проекты, реализуемые в рамках нацпроекта, также отражены в государственных программах Воронежской области. На рисунке 4 показана отражение региональных проектов в мероприятиях государственной программы.

Рисунок 4 – Взаимосвязь между нацпроектом «Образование» и государственной программой Воронежской области «Развитие образование» [8, 9]

Анализ паспортов региональных проектов на предмет их соответствия приоритетам, целям и задачам государственной социально-экономической политики на территории Воронежской области, определенных в документах стратегического планирования региона, показал, что 7 региональных проектов не отражены в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Воронежской области, в том числе:

• РП «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» в ГП ВО «Содействие занятости населения»;
• РП «Информационная инфраструктура» в ГП ВО «Информационное общество»;
• РП «Информационная безопасность» в ГП ВО «Информационное общество»;
• РП «Цифровые технологии» в ГП ВО «Информационное общество»;
• РП «Цифровое государственное управление» в ГП ВО «Информационное общество»;
• РП «Кадры для цифровой экономики» в ГП ВО «Информационное общество».

В утвержденных проектах и Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года наблюдается несоответствие некоторых показателей [14]. Например, в рамках регионального проекта «Промышленный экспорт» одним из показателей указано достижение объема экспорта конкурентоспособной промышленной продукции к концу 2019 года в размере 1,041 млрд. долларов США, к 2024 году – 2,006 млрд. долларов США. Однако, в Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года объем экспорта промышленной продукции к концу 2019 года – 0,8992 млрд. долларов США, к 2024 году – 1,0886. млрд. долларов США.

Как показал анализ паспорта региональных проектов, имеются следующие недостатки формирования паспортов проектов и отчетов об их реализации:

• в некоторых паспортах региональных проектов встречаются некорректные формулировки результатов и их характеристик;
• установлено наличие расхождения сведений в разных документах о реализации региональных проектов;
• отсутствует методика расчета показателей по региональному проекту «Чистая вода».

В таблице 1 представлено финансовое обеспечение 8 региональных проектов в 2019 году.

Таблица 1 – Финансовое обеспечение национальных проектов в 2019 году в Воронежской области  [8]

Как видим, реализация проектов в 2019 г. составляет 82% от запланированного. Наиболее высокое исполнение – 91,3% наблюдается в рамках проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», а наименьшее – 56,2% по проекту «Экология».

Наиболее затратным является проект «Демография». На его реализацию предусмотрено 5 016,70 млн. рублей или 28% от общих запланированных расходов. На второй позиции относительной дороговизны находится проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», реализация которого требует 4 931,90 млн. рублей или 27,5% от всех расходов. На исполнение 3 региональных проектов денежные средства в 2019 году не были предусмотрены, а именно «Производительность труда и поддержка занятости», «Цифровая экономика» и «Международная кооперация и экспорт».

Реализацию региональных проектов также можно оценить по исполнению контрольных точек, предусмотренных в рамках каждого проекта. На основании отчета Контрольно-счетной палаты Воронежской области можно отметить, что основные отклонения от достижения предусмотренных контрольных точек возникают из-за нарушения сроков выполнения работ, а именно:

• в рамках проекта «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» допущены нарушения нарушение сроков завершения строительства объекта;
• в рамках проектов «Современная школа» и «Спорт – норма жизни» осуществлялась несвоевременная поставка товаров;
• в рамках проекта «Спорт – норма жизни» было отмечено нарушение сроков выполнения подрядных работ при строительстве объектов.

Заключение

Таким образом, можно сделать вывод, что в целом реализация национальных проектов на территории Воронежской области находится на высоком уровне – 82%. Анализ процесса разработки и реализации программно-целевого метода в Воронежской области, показывает, что необходима его корректировка не только на региональном, но и на федеральном и муниципальном уровнях.

Меры по совершенствованию программно-целевого планирования необходимо применить на всех 3 этапах его применения: разработки, реализации и оценки реализации. Разработка государственной программы должна осуществляться в рамках бюджетных возможностей региона, а не определять финансовые ресурсы под цели, что приводит к корректировке плановых показателей в конце отчетного периода, и соответственно теряется весь смысл данного метода. Важным моментом является увязка государственных программ с другими документами планирования на всех уровнях, а также создание единой информационной системы планирования, включающей всех участников процесса. При модернизации данного метода на региональном уровне необходимо учитывать опыт других субъектов Российской Федерации, также необходимо обратиться и к опыту зарубежных стран, где программно-целевое планирование является наиболее эффективным инструментом бюджетирования.

Мониторинг программы в момент ее реализации позволит контролирующим органам своевременно среагировать на допущенные ошибки и появившиеся проблемы и исправить их для наиболее эффективной реализации программы. Создание унифицированной для всех регионов системы оценки результатов реализации программ, позволит наиболее достоверно отражать развитие региона и страны в целом.

Анализ паспортов региональных проектов на предмет их соответствия приоритетам, целям и задачам государственной социально-экономической политики на территории Воронежской области, определенным в документах стратегического планирования региона, показал, что 7 региональных проектов не отражены в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Воронежской области. В утвержденных проектах и Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года наблюдается не соответствие показателей.

Также следует обратить внимание на то, что денежные средства в 2019 году были предоставлены на реализацию лишь 8 региональных проектов из 11. Наиболее дорогостоящими проектами являются «Демография» и «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

В результате анализа утвержденных в Воронежской области документов стратегического планирования, можно сделать вывод о том, что один из ключевых принципов программно-целевого управления – взаимоувязка документов стратегического планирования соблюдается не в полной мере.

Литература

1. Аганбегян А.Г. Развитие Дальнего Востока: национальная программа в контексте национальных проектов // Пространственная экономика. 2019. № 3. Т. 15. – С. 165-181.
2. Воробьева Е.И. Государственные финансы России и реализация национальных проектов // Научный вестник: финансы, банки, инвестиции. 2019. № 1(46). – С. 16-24.
3. Голубев С.С., Елфимов О.М. Повышение эффективности реализации национальных проектов и государственных программ на основе внедрения принципов проектного управления // На страже экономики. 2019. № 3(10). – С. 16-24.
4. Гродская Г.Н., Валяева Е.С. Государственные программы в системе стратегического планирования: механизм интеграции и реализация принципов проектного управления // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2019. Т. 2. № 3. – С. 31-41.
5. Заключение контрольно-счетной палаты Воронежской области на отчет об исполнении областного бюджета за 2018 год // Контрольно-счетная палата Воронежской области – URL: http://www.gfu.vrn.ru/upload/iblock/208/zaklyuchenie-ksp-ob-ispolnenie-ob-2018.pdf
6. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Национальные проекты России: региональное измерение // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2019. № 1. – С. 37-53.
7. Магомедов А.М., Камилов М.-К. Б. Национальная программа цифровизации и региональные проблемы // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2019. № 4. Т. 34. – С. 61-71.
8. Отчет № 1.22–2019 о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг реализации на территории Воронежской области региональных составляющих федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов» // Контрольно-счетная палата Воронежской области – URL: https://ksp-vrn.ru/upload/iblock/7d9/28_Otchet-1.22- pdf
9. Об утверждении государственной программы Воронежской области «Развитие образования»: постановление Правительства Воронежской области от 17 декабря 2013 г. №1102 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. – URL: http://docs.cntd.ru/document/424073653
10. О подготовке региональных проектов // Проектная деятельность. Кировская область – URL: https://project.csr43.ru/training/
11. Портфель региональных проектов // Официальный портал органов власти – URL: https://www.govvrn.ru/portfel-regional-nyh-proektov
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL:https://www. http://government.ru/docs/35733/
13. Рисин И.Е. Региональные стратегии второго поколения: особенности разработки // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2018. № 1. С. 90-96.
14. Стратегия социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года// Департамент экономического развития Воронежской области. – URL: https://econom.govvrn.ru/its/proekt-strategii-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya
15. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/
16. Чернова В.Ю. Барьеры достижения стратегических целей экономики: государственные программы в экономике АПК // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2019. № 1-1. Т.9. – С. 222-232.
17. Шигильчева С.А. Реализация национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости» в Чувашской республике» // Вестник Чебоксарского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2019. №4(19). – С. 75-85.

References

1. Aganbegyan A.G. Development of the Far East: national program in national projects [Razvitiye Dal’nego Vostoka: natsional’naya programma v kontekste natsional’nykh proyektov] / / Spatial economy. 2019. No-3. Vol. 15. – Pp. 165-181.
2. Vorob’yeva Ye.I. State finances of Russia and implementation of national projects [Gosudarstvennyye finansy Rossii i realizatsiya natsional’nykh proyektov] / / Scientific Bulletin: Finance, Banks, Investments. 2019. No 1(46). – Pp. 16-24.
3. Golubev S.S., Yelfimov O.M. Improving the effectiveness of projects and state programs based on the principles of project management [Povysheniye effektivnosti realizatsii natsional’nykh proyektov i gosudarstvennykh programm na osnove vnedreniya printsipov proyektnogo upravleniya] / / on guard of the economy. 2019. No 3(10). – Pp. 16-24.
4. Grodskaya G.N., Valyayeva Ye.S. State programs in the system of strategic planning: the mechanism of integration and implementation of the principles of project management [Gosudarstvennyye programmy v sisteme strategicheskogo planirovaniya: mekhanizm integratsii i realizatsiya printsipov proyektnogo upravleniya] // Bulletin of the V. N. Tatishchev Volga state University. 2019. Vol. 2. No. 3. – Pp. 31-41.
5. Conclusion of the control and accounting chamber of the Voronezh region on the report on the implementation of the regional budget for 2018 [Zaklyucheniye kontrol’no-schetnoy palaty Voronezhskoy oblasti na otchet ob ispolnenii oblastnogo byudzheta za 2018 god]// Control and accounting chamber of the Voronezh region-URL: http://www.gfu.vrn.ru/upload/iblock/208/zaklyuchenie-ksp-ob-ispolnenie-ob-2018.pdf
6. Ivanov O.B., Bukhval’d Ye.M. National projects of Russia: regional dimension [Natsional’nyye proyekty Rossii: regional’noye izmereniye] // Stage: economic theory, analysis, practice. 2019. No. 1. – Pp. 37-53.
7. Magomedov A.M., Kamilov M.-K. B. National program of digitalization and regional problems [Natsional’naya programma tsifrovizatsii i regional’nyye problemy] // Bulletin of the Dagestan state University. Series 3: Social Sciences. 2019. No. 4. Vol. 34. – Pp.  61-71.
8. Report No. 1.22-2019 on the results of the expert and analytical event «Monitoring of the implementation of regional components of Federal projects that are part of national projects in the territory of the Voronezh region» [Monitoring realizatsii na territorii Voronezhskoy oblasti regional’nykh sostavlyayushchikh federal’nykh proyektov, vkhodyashchikh v sostav natsional’nykh proyektov]/ / Control and accounting chamber of the Voronezh region – URL: https://ksp-vrn.ru/upload/iblock/7d9/28_Otchet-1.22- Natsproekty_305_315.pdf
9. Approval of the state program of the Voronezh region » development of education» [Ob utverzhdenii gosudarstvennoy programmy Voronezhskoy oblasti «Razvitiye obrazovaniya»]: decree of the government of the Voronezh region No. 1102 of December 17, 2013 // Electronic Fund of legal and regulatory and technical documentation. – URL: http://docs.cntd.ru/document/424073653
10. On the preparation of regional projects [O podgotovke regional’nykh proyektov]// Project activity. Kirov region. – URL: https://project.csr43.ru/training/
11. Portfolio of regional projects [Portfel’ regional’nykh proyektov]/ / Official portal of authorities-URL: https://www.govvrn.ru/portfel-regional-nyh-proektov
12. Decree of the Government of the Russian Federation No. 207-R dated February 13, 2019 «On approval of the spatial development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025» [Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2025 goda]. URL:https://www. http://government.ru/docs/35733/
13. Risin I.Ye. Regional strategies of the second generation: features of development [Regional’nyye strategii vtorogo pokoleniya: osobennosti razrabotki] // Bulletin of the Voronezh state University. Series: Economics and management. 2018. No. 1. – Pp. 90-96.
14. Strategy of socio-economic development of the Voronezh region for the period up to 2035 [Strategiya sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya Voronezhskoy oblasti na period do 2035 goda]// Department of economic development of the Voronezh region. – URL: https://econom.govvrn.ru/its/proekt-strategii-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya
15. Decree of the President of the Russian Federation No. 204 of May 7, 2018 «on national goals and strategic objectives for the development of the Russian Federation for the period up to 2024» [O natsional’nykh tselyakh i strategicheskikh zadachakh razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2024 goda]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/
16. Chernova V.YU. Barriers to achieving strategic goals of the economy: state programs in the economy of the agro-industrial complex [Bar’yery dostizheniya strategicheskikh tseley ekonomiki: gosudarstvennyye programmy v ekonomike APK] // Economy: yesterday, today, tomorrow. 2019. No. 1-1. Vol. 9. – P. 222-232.
17. Shigil’cheva S.A. Implementation of the national project «labor Productivity and employment support» in the Chuvash Republic / S. A. Shigilcheva» [Realizatsiya natsional’nogo proyekta «Proizvoditel’nost’ truda i podderzhka zanyatosti» v Chuvashskoy respublike»]// Bulletin of the Cheboksary branch of the Russian Presidential Academy of national economy and public administration. 2019. No. 4(19). – Pp. 75-85.