Совершенствование инструментов регулирования регионального межмуниципального сотрудничества в условиях асимметрии развития (на материалах Иркутской области)
Improving the tools for egulating regional inter-municipal cooperation in the context of development asymmetry (based on materials from the Irkutsk region)
Авторы
Аннотация
Важная роль в сохранении и развития демократии в Российской Федерации отведена органам местного самоуправления. Но, в рамках одного муниципального образования возникают трудности финансового и организационного характера по решению проблем жизнеобеспечения населения и расширению сферы оказываемых муниципальных услуг.
Европейская хартия местного самоуправления предусматривает возможность взаимодействия органов местного самоуправления для расширения возможностей по удовлетворению потребностей населения посредством внедрения межмуниципального сотрудничества, основные положения которого развиты в российском законодательстве.
Следует отметить, что проблемы развития муниципальных образований в научно-исследовательской литературе направлены в основном на изучение вопросов развития депрессивных территорий, моногородов, а реализация внутри региональной политики стимулирования муниципальных образований по развитию территорий освещается недостаточно и требует дополнительной проработки. Особенно это касается рассмотрения проблем применения механизмов горизонтального взаимодействия муниципальных образований по удовлетворению социальных потребностей населения, поскольку усиливающаяся асимметрия их развития негативно влияет на процессы расселения.
Проанализирована эффективность применения различных форм внутри регионального межмуниципального сотрудничества на примере субъекта РФ и предложены критерии определения наиболее рационального сочетания субъектов межмуниципального сотрудничества по выполняемым функциям и полномочиям.
Ключевые слова
Иркутская область, региональное межмуниципальное сотрудничество, регулирование регионального межмуниципального сотрудничества, развитие территорий.
Рекомендуемая ссылка
Совершенствование инструментов регулирования регионального межмуниципального сотрудничества в условиях асимметрии развития (на материалах Иркутской области)// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (68). Номер статьи: 6825. Дата публикации: 13.12.2021. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/6825/
DOI: 10.24412/1999-2645-2021-468-25
Authors
Abstract
An important role in the preservation and development of democracy in the Russian Federation is assigned to local self-government bodies. But, within the framework of one municipality, financial and organizational difficulties arise in solving the problems of life support of the population and expanding the scope of municipal services provided.
The European Charter of Local Self-Government provides for the possibility of interaction of local self-government bodies to expand opportunities to meet the needs of the population through the introduction of inter-municipal cooperation, the main provisions of which are developed in Russian legislation.
It should be noted that the problems of the development of municipalities in the research literature are mainly aimed at studying the issues of the development of depressed territories, single-industry towns, and the directions of implementation within the regional policy of stimulating municipalities for the development of territories require additional study. This is especially true of considering the problems of applying mechanisms of horizontal interaction of municipalities to meet the social needs of the population.
The effectiveness of the use of various forms of intra-regional inter-municipal cooperation on the example of a subject of the Russian Federation is analyzed and criteria for determining the most rational combination of subjects of inter-municipal cooperation in terms of functions and powers performed are proposed.
Keywords
Irkutsk region, regional inter-municipal cooperation, regulation of regional inter-municipal cooperation, development of territories.
Suggested Citation
Improving the tools for egulating regional inter-municipal cooperation in the context of development asymmetry (based on materials from the Irkutsk region)// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (68). Art. #6825. Date issued: 13.12.2021. Available at: https://eee-region.ru/article/6825/
DOI: 10.24412/1999-2645-2021-468-25
Введение
В РФ межмуниципальное сотрудничество начало формироваться с начала 90-х гг. ХХ в, но до настоящего времени принадлежит к относительно молодому направлению деятельности, которому присущи проблемы становлении и развитии как нормативно — правового, так и социально-экономического характера. Это объясняется не только сложностями социально-экономического развития большинства муниципальных образований, особенно при разработке целей стратегического развития, но и специализацией и комплексностью (2), влияющих на формирование и развитие хозяйственной инфраструктуры (коммунальной, транспортной, социальной).
Проведенный анализ позволил констатировать, что в РФ сложился высокий уровень асимметрии развития территорий, связанный не только с неоднородностью размещения природных, материальных, человеческих, административных ресурсов и производственных мощностей, но и с невнятной региональной политикой и, отсутствием методических разработок по выравниванию развития территорий (6).
Исследование работ отечественных ученых, посвященных вопросам развития и выравнивания российских территорий, не выявило однозначного и методически обоснованного ответа. Тем не менее, дальнейший рост разрыва показателей уровня жизни в пределах территории одной страны, одного субъекта РФ негативно отражается не только на общем уровне социально-экономического развития, но и усиливает миграционную подвижность населения и социальную напряженность.
В российской и зарубежной практике при выработке региональной политики отмечено сочетание двух подходов к регулированию развития территорий [5]. Во-первых, это выравнивание при использовании финансовых механизмов и, во-вторых, это стимулирование развития точек (полюсов роста). Оба эти направления региональной политики используют различный инструментарий по сокращению асимметрии развития муниципальных образований, но в обоих случаях в качестве ключевого направления для решения данной задачи предлагается использовать возможности межбюджетного регулирования путем развития межмуниципального взаимодействия.
Цель исследования. Исследование направлено на обоснование использования в практической деятельности органами власти применения различных форм межмуниципального сотрудничества. При реализации поставленной цели решены следующие задачи: исследованы работы по теории и практике применения различных форм межмуниципального сотрудничества; выделены особенности внутри регионального муниципального сотрудничества, предложены для внедрения отдельные его виды; изучены факторы, сдерживающие процесс развития межмуниципального сотрудничества на региональном уровне управления и, разработан инструментарий определения оптимального межмуниципального взаимодействия.
Результаты исследования
Исследование теоретических подходов к организации межмуниципального сотрудничества в зарубежной практике и в РФ выявило разнообразие существующих проблем и не решенных методических вопросов, что непосредственно отразилось на области распространения этого механизма в практической деятельности муниципальных образований. [1,3,7,10].
Из существующей нормативной базы организации межмуниципального сотрудничества можно выделить Методические рекомендации Межпарламентской Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств [9] и методические рекомендации Министерства регионального развития РФ [8].
В научной литературе не сложилось единого подхода к определению межмуниципального взаимодействия, которое трактуется как кооперация, интеграция, взаимодействие, координация, совместная деятельность и т.д. [11]. Выявленные формы сотрудничества муниципальных образований в РФ представлены в табл.1
Таблица 1 — Формы сотрудничества российских муниципалитетов [13]
| Формы межмуниципального сотрудничества | Количество муниципальных образований, которые используют форму сотрудничества |
| Советы муниципальных образований субъектов РФ | 20700 |
| Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов РФ, в которых расположены муниципальные образования | 675 |
| Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве с муниципальными образованиями других субъектов РФ | 472 |
| Межмуниципальные некоммерческие организации | 478 |
| Договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве и соглашения о приграничном сотрудничестве | 419 |
| Межмуниципальные хозяйственные общества | 314 |
Данные свидетельствуют о незначительных объемах взаимодействия муниципалитетов. Исследователи выделяют в основном три группы форм межмуниципального сотрудничества: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные. В исследуемом субъекте РФ – Иркутская область функционирует 457 муниципальных образований, а в межмуниципальном сотрудничестве принимает участие около 1%, причем, в основном оно носит ситуативный характер. Рассматривая соглашения о сотрудничестве Иркутского районного муниципального образования с Ольхонским и Слюдянским районами, Слюдянского районного муниципального образования с городом Байкальске Слюдянского районам можно сделать вывод, что они реализуются посредством общения депутатов представительных органов и глав муниципальных образований с целью обмена опытом.
Российская практика межмуниципального сотрудничества базируется в основном на применении договорных форм [12] взаимодействия, применение которой обусловлено разработанностью системы правового регулирования данного процесса.
В рамках межмуниципального сотрудничества органы местного самоуправления вправе самостоятельно определить его форму, однако, ни одна из рассматриваемых форм межмуниципального сотрудничества не имеет полного методического обеспечения ее организации ни на федеральном, ни на региональных уровнях управления. Поэтому перед муниципальными образованиями, начинающими работу по организации межмуниципального сотрудничества, стоят две первоочередные задачи – выбор субъекта сотрудничества и выбор формы сотрудничества. Нам представляется целесообразным формировать систему межмуниципального сотрудничества на региональном уровне управления, выделив ее как отдельный раздел региональной политики. В этих целях целесообразно классифицировать формы внутри регионального межмуниципального сотрудничества как межгородские, межсельские и смешанные [12]. Согласно предложенной классификации видов внутри регионального межмуниципального сотрудничества для каждого вида определены возможные формы его применения (табл.2).
Выбор формы межмуниципального сотрудничества будет зависеть от избранной сферы деятельности, поскольку обеспечивать равные возможности для получения муниципальных услуг населению в отдельно взятом муниципальном образовании ввиду недостаточности финансовых и технических ресурсов возможен, в условиях увеличивавшейся асимметрии развития, как за счет объединения денежных ресурсов, а также совместного пользования объектов социальной инфраструктуры.
Для выбора субъектов межмуниципального сотрудничества предложена методики отбора наиболее эффективного варианта его применения, которая применена при определении вариантов взаимодействия сельских поселений и города в Зиминском районе Иркутской области.
Таблица 2. Формы межмуниципального сотрудничества, применяемые при реализации внутри регионального межмуниципального сотрудничества
| Вид внутри регионального межмуниципального сотрудничества | Формы межмуниципального сотрудничества |
| Межгородское | Ассоциативные формы (формирование межмуниципальных ассоциаций, союзов, советов). Организационно-хозяйственные формы (создание межмуниципальных хозяйствующих обществ, межмуниципальных НКО). Договорные формы (заключение соглашений и договоров о межмуниципальном сотрудничестве). Передача полномочий по соглашению от муниципалитета муниципалитету с финансированием. Формирование координационных, совещательных и консультативных органов, рабочих групп. |
| Межсельское | Договорная форма (заключение соглашений и договоров о межмуниципальном сотрудничестве). Передача полномочий по соглашению от муниципалитета муниципалитету с финансированием. Сетевое взаимодействие. |
| Смешанное | Ассоциативные формы (формирование межмуниципальных ассоциаций, союзов, советов), Организационно-хозяйственные формы (создание межмуниципальных хозяйствующих обществ, межмуниципальных НКО), Договорные формы (заключение соглашений и договоров о межмуниципальном сотрудничестве). Передача полномочий по соглашению от муниципалитета муниципалитету с финансированием. Формирование координационных, совещательных и консультативных органов, рабочих групп. Сетевое взаимодействие. |
Объектом межмуниципального сотрудничества послужила организация получения дополнительного образования у детей. Согласно Указу Президента Российской Федерации, к 2020 году до 75% детей от 5 до 18 лет должны быть охвачены программами дополнительного образования.
В сельских районах состояние дополнительного образования заметно отличается от городских территорий: недостаточно развита социальная инфраструктура, уровень материальной базы не соответствует стандартам, имеются проблемы с наличием специализированных кадров, отсутствием транспортной доступности и многие другие факторы [4], препятствующие получению дополнительного образования детьми от 5 до 18 лет. Ограниченность ресурсов и недостаток объектов социальной инфраструктуры более остро выражается на территории Зиминского районного муниципального образования, там лишь одно учреждение среднего общего образования приходится на 7 населенных пунктов. Услуги дополнительного образования в сельских поселениях оказываются на базе общеобразовательных учреждений в виде различных секций, кружков, но возможности посещать специализированные учреждения (музыкальную, художественную школу) у детей, проживающих в сельских поселениях нет. Решение проблемы дополнительного образования детьми может частично компенсировать посредством межмуниципального взаимодействия городских поселений, где ресурсы более сконцентрированы по различным направлениям образовательной деятельности.
Определение наиболее эффективного варианта межмуниципального сотрудничества города и сельских поселений Зиминского района основано на критериях качества предполагаемых к выполнению услуг. Проведя группировку сельских муниципальных образований Зиминского района по рейтингу показателей развития сети образовательных учреждений, было выделено три группы. К первой групп отнесены муниципальные образования имеющие показатели развития сети образовательных учреждений выше или равные в среднем по субъекту РФ, муниципальному району и имеющие материальную базу для расширения выполнения данной услуги.
Ко второй группе отнесены муниципальные образования имеющие показатели с развития сети образовательных учреждений ниже средних и не имеющие инвестиционных проектов. В третью группу отнесены муниципальные образования, имеющие показатели развития сети образовательных учреждений ниже, чем в среднем по району (субъекту РФ) или с их стабильным снижением. Дальнейшие расчеты проводились по критериям качества выполняемых услуг (табл.3).
Таблица 3. Сводная таблица результатов оценки муниципальных образований для организации межмуниципального сотрудничества в Иркутской области
| Кимильтейское муниципальное образование | |||
| Критерий | Показатель | Значение показателя | Присвоенный балл |
| Информационный | Расстояние | 27 км. | 2 |
| Охват от численности учащихся | — | ||
| Численность населения | 2796 человек | 1 | |
| Функциональный | Площади для проведения мероприятий дополнительного образования | 2385 кв.м. | 1 |
| Человеческие ресурсы (квалифицированные специалисты) | 3 специалиста | 1 | |
| Итого сумма баллов: | 7 баллов | ||
| Услонское муниципальное образование | |||
| Критерий | Показатель | Значение показателя | Присвоенный балл |
| Информационный | Расстояние | 8 км. | 1 |
| Охват от численности учащихся | — | ||
| Численность населения | 1406 человек | 3 | |
| Функциональный | Площади для проведения мероприятий дополнительного образования | 1952 кв. м. | 3 |
| Человеческие ресурсы (квалифицированные специалисты) | 0 специалистов | 3 | |
| Итого сумма баллов | 10 баллов | ||
| Ухтуйское муниципальное образование | |||
| Критерий | Показатель | Значение показателя | Присвоенный балл |
| Информационный | Расстояние | 4 км. | 1 |
| Охват от численности учащихся | — | ||
| Численность населения | 1725 человек | 2 | |
| Функциональный | Площади для проведения мероприятий дополнительного образования | 2090 кв. м. | 2 |
| Человеческие ресурсы (квалифицированные специалисты) | 2 специалиста | 2 | |
| Итого сумма баллов: | 7 баллов | ||
Анализ муниципальных образований по данной методике предусматривает, что наименьшая сумма баллов является наиболее приоритетной для межмуниципального сотрудничества. В ходе исследования трех муниципальных образований: Кимильтейское, Услонское и Ухтуйское, наименьшую сумму набрало Кимильтейское муниципальное образование, которое в большей степени рекомендовано к межмуниципальному сотрудничеству с г. Зима по организации дополнительного образования с детьми.
Выводы
Таким образом, объединение нескольких муниципальных образований для решения вопросов, относящихся к сферам жизнеобеспечения населения и оказания услуг, позволяет в современных условиях повысить качество жизни в отдаленных и малонаселенных территориях. Межмуниципальное сотрудничество по решению вопросов местного значения возможно не только при предоставлении муниципальных услуг населению, но и при реализация совместных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, газификации, благоустройстве и ремонте дорог и др. Предварительный анализ имеющихся для этой деятельности ресурсов и определение критериев качества предоставляемых населению работ и услуг значительно повысят значимость проектов межмуниципального сотрудничества.
Литература
- Барабаш, Е.С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2012 – №3. – с. 69-73.
- Барабаш, Е.С. Межмуниципальное взаимодействие: потенциал и механизм реализации (на примере Южного Приамурья) // диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Иркутск. – 2012.
- Власова, Н.Ю. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ // Вопросы управления. – 2009 – №3.
- Елькин, В.А., Коваль, Т.В. Роль дополнительного профессионального образования в реализации реформирования государственного управления на региональном уровне // Известия Иркутской государственной экономической академии 2012. — № 3 (83). с. 39-42.
- Казакова, С.М., Климанов В.В. Зарубежный опыт применения дифференцированного подхода в регулировании регионального развития // Региональная экономика. Юг России. – 2018. – № 4. – С. 55−68..
- Ковальчук, Л.Б. Теоретические аспекты диагностики неравномерного развития социальной сферы субъектов федерации в пространстве макрорегиона // Известия Байкальского государственного университета. – 2021 –Т.31. — №3. с 296-302
- Кокин, И.А. Межмуниципальная кооперация в субъектах РФ: объективные потребности и правовые решения. Городское управление. – 2003. — №11. – с.61-68.
- Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения / Утв. Министерством регионального развития Российской Федерации 01.01.2010 // СПС «Консультант Плюс».
- Методические рекомендации по правовому регулированию и организации межмуниципального сотрудничества / Утв. Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств // Приложение к постановлению МПА СНГ от 29 ноября 2018 года № 48-15.
- Рагозина, М.Г. Межмуниципальное сотрудничество в России: перспективы развития с учетом адаптации зарубежного опыта к возможностям российского законодательства // Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М., 2010. С. 87-106.
- Соколова, Л.Г. Михайлова, М.А. Межмуниципальное сотрудничество: история развития, организация, перспективы. Изд — во БГУЭП. Иркутск, 2012.
- Соколова, Л.Г., Астахова, А.Л. Критерии обоснования развития эффективного межмуниципального сотрудничества // Тенденции развития науки и образования. 2020. № 61-5. С. 75-78.
Literature
- Barabash, E.S. Foreign experience of organizing intermunicipal interaction [Zarubezhnyy opyt organizatsii mezhmunitsipal’nogo vzaimodeystviya]// Izvestia of the Irkutsk State Economic Academy. — 2012 — No. 3. — With. 69-73.
- Barabash, E.S. Intermunicipal interaction: potential and implementation mechanism (on the example of the Southern Amur region) [Mezhmunitsipal’noye vzaimodeystviye: potentsial i mekhanizm realizatsii (na primere Yuzhnogo Priamur’ya)]// dissertation for the degree of candidate of economic sciences / Irkutsk. — 2012.
- Vlasova, N.Yu. Prospects for the development of intermunicipal cooperation in the constituent entities of the Russian Federation [Perspektivy razvitiya mezhmunitsipal’nogo sotrudnichestva v sub»yektakh RF] // Management issues. — 2009 — No. 3.
- Elkin, V.A., Koval, T.V. The role of additional professional education in the implementation of public administration reform at the regional level [Rol’ dopolnitel’nogo professional’nogo obrazovaniya v realizatsii reformirovaniya gosudarstvennogo upravleniya na regional’nom urovne]// Izvestia of the Irkutsk State Economic Academy 2012. — No. 3 (83). With. 39-42.
- Kazakova S.M., Klimanov V.V. Foreign experience of using a differentiated approach in the regulation of regional development [Zarubezhnyy opyt primeneniya differentsirovannogo podkhoda v regulirovanii regional’nogo razvitiya]// Regional Economy. South of Russia. — 2018. — No. 4. — P. 55−68 ..
- Kovalchuk, LB Theoretical aspects of diagnostics of uneven development of the social sphere of the subjects of the federation in the space of the macroregion [Teoreticheskiye aspekty diagnostiki neravnomernogo razvitiya sotsial’noy sfery sub»yektov federatsii v prostranstve makroregiona]// Bulletin of the Baikal State University. — 2021 –T.31. — No. 3. from 296-302
- Kokin, I.A. Inter-municipal cooperation in the constituent entities of the Russian Federation: objective needs and legal solutions [Mezhmunitsipal’naya kooperatsiya v sub»yektakh RF: ob»yektivnyye potrebnosti i pravovyye resheniya]. City government. — 2003. — No. 11. — p. 61-68.
- Guidelines for the organization of interregional and intermunicipal cooperation in the implementation of expenditure powers and local issues [Metodicheskiye rekomendatsii po organizatsii mezhregional’nogo i mezhmunitsipal’nogo sotrudnichestva v sfere realizatsii raskhodnykh polnomochiy i voprosov mestnogo znacheniya]/ Approved. Ministry of Regional Development of the Russian Federation 01.01.2010 // SPS «Consultant Plus».
- Guidelines for legal regulation and organization of intermunicipal cooperation [Metodicheskiye rekomendatsii po pravovomu regulirovaniyu i organizatsii mezhmunitsipal’nogo sotrudnichestva]/ Approved. Interparliamentary Assembly of Member States of the Commonwealth of Independent States // Appendix to the Resolution of the IPA CIS dated November 29, 2018 No. 48-15.
- Ragozina, M.G. Intermunicipal cooperation in Russia: development prospects taking into account the adaptation of foreign experience to the possibilities of Russian legislation [Mezhmunitsipal’noye sotrudnichestvo v Rossii: perspektivy razvitiya s uchetom adaptatsii zarubezhnogo opyta k vozmozhnostyam rossiyskogo zakonodatel’stva]// Issues of intermunicipal economic cooperation. M., 2010.S. 87-106.
- Sokolova, L.G. Mikhailova, M.A. Inter-municipal cooperation: history of development, organization, prospects [Mezhmunitsipal’noye sotrudnichestvo: istoriya razvitiya, organizatsiya, perspektivy]. Publishing house — in BSUEP. Irkutsk, 2012.
- Sokolova, L. G., Astakhova, A. L. Criteria for substantiating the development of effective intermunicipal cooperation [Kriterii obosnovaniya razvitiya effektivnogo mezhmunitsipal’nogo sotrudnichestva]// Trends in the development of science and education. 2020. No. 61-5. S. 75-78.
Еще в рубриках
Иркутская область
Региональная экономика
Государственное и муниципальное управление