Главная страница » Публикации » №3 (75) » Стратегические альтернативы государственного управления социально-экономическим развитием территориальных образований

Стратегические альтернативы государственного управления социально-экономическим развитием территориальных образований

Strategic alternatives for state management of socio-economic development of territorial entities

Регионы России
Государственное и муниципальное управление, Региональная экономика

Авторы

Хасанова Елена Викторовна
кандидат экономических наук
Россия, Донецкая академия управления и государственной службы
elena.v.khasanova@gmail.com

Аннотация

Система стратегического управления территориальным образованием становится важнейшим инструментарием, обеспечивающим стратегирование, прогнозирование, программирование и стратегическое планирование, которые в своей совокупности призваны обеспечивать детерминацию стратегических направлений развития территорий. Научный интерес к проблемам развития территориальных образований вызван необходимостью решения социально-экономических проблем, связанных с усилением диспропорций в уровне и условиях жизни населения отдельных территорий, а также с деформацией узловых элементов опорного каркаса расселения и территориальной структуры хозяйства. Ключевой мерой по преодолению сложившихся неравномерностей выступает выполнение одной из функций стратегического управления – стратегирования.

Ключевые слова

экономика, государственное управление, управление территориальным развитием, стратегическое развитие, стратегирование, территория, территориальное образование.

Рекомендуемая ссылка

Хасанова Елена Викторовна

Стратегические альтернативы государственного управления социально-экономическим развитием территориальных образований// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №3 (75). Номер статьи: 7517. Дата публикации: 29.09.2023. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/7517/

DOI: 10.24412/1999-2645-2023-375-17

Authors

Hasanova Elena Viktorovna
Candidate of Economic Sciences
Russia, Donetsk Academy of Management and Public Administration
elena.v.khasanova@gmail.com

Abstract

The system of strategic management of territorial education becomes the most important tool that provides strategizing, forecasting, programming and strategic planning, which together are designed to ensure the determination of strategic directions for the development of territories. Scientific interest in the problems of the development of territorial formations is caused by the need to solve socio-economic problems associated with the intensification of imbalances in the level and living conditions of the population of individual territories, as well as with the deformation of the nodal elements of the supporting framework of settlement and the territorial structure of the economy. The key measure to overcome the existing irregularities is the performance of one of the functions of strategic management – strategizing.

Keywords

economy, territorial development management, strategic development, strategizing, territory, territorial education.

Suggested Citation

Hasanova Elena Viktorovna

Strategic alternatives for state management of socio-economic development of territorial entities// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №3 (75). Art. #7517. Date issued: 29.09.2023. Available at: https://eee-region.ru/article/7517/ 

DOI: 10.24412/1999-2645-2023-375-17

Print Friendly, PDF & Email

Вступление

Стратегирование как одна из важнейших функций системы стратегического управления территориальным развитием до настоящего времени остается не в полной мере обеспеченной в методологическом плане. Подтверждением данному утверждению может служить сложившаяся практика разработки и реализации значительного количества различных стратегий как на государственном, так и на территориальном (региональном, муниципальном) или корпоративном уровнях. Уже через несколько лет под воздействием динамики как внешних, так и внутренних факторов многие стратегии развития теряют свое назначение и требуют серьезных доработок или даже изменений [1].

Основными принципами стратегирования можно назвать: во-первых, принцип научности (предполагающий понимание причин несовпадения целей и результатов, видение противоречий между теорией и практикой, знание основных свойств больших систем и методов работы в них); во-вторых, принцип системности и комплексности (предусматривающий видение наиболее значимого комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных подсистем, обеспечивающих поступательное развитие территориальных образований); в-третьих, принцип баланса власти (предписывающий, что уровень влияния руководителя на подчиненных должен быть равен степени зависимости подчиненных от руководителя); в-четвертых, принцип оптимального сочетания отраслевых (максимизация прибыли или повышение результативности функционирования предприятий) и территориальных (сохранение экологии, повышение уровня и качества жизни населения, решение социальных, культурно-этнических и экономических проблем) интересов и т.п.

Использование стратегирования территориального развития (развития территорий) позволяет фокусировать внимание специалистов  на решении экономических и социальных проблем (вопросов), ведущих к достижению (сохранению) успехов, преодолению трудностей за счет определения и выбора стратегических приоритетов развития территориальных образований. При этом стратегирование территориального развития минимально подвержено влиянию формальных правил и требований, что значительно расширяет горизонт поиска, включая варианты стратегических решений во взаимодействии с разными территориальными образованиями, предусматривающими получение наибольших выгод [2].

 

Стратегические альтернативы управления территориальными образованиями

В настоящее время помимо основных стратегий социально-экономического развития территорий (федеральных округов, регионов, муниципальных образований) выделяют альтернативные стратегии, направленные на снижение уровня дифференциации территорий. К ним можно отнести стратегию «выживания», стратегию устойчивого развития, стратегию модернизации, а также стратегии реформирования бюджетной системы региона.

Антикризисная стратегия или стратегия «выживания» разрабатывается и реализуется для остродотационных территорий (регионов) в условиях «налогового голодания». Значительное снижение финансовых поступлений в региональный бюджет предполагает реализацию требований законодательства по ограничению предельного размера дефицита регионального бюджета, обеспечение постоянного финансирования расходов, снижение кредитной задолженности региона. Данные меры направлены на значительное ограничение бюджетных расходов и поиск дополнительных источников доходов с одновременным жестким контролем над резервами доходов. Антикризисная стратегия носит кратко- либо среднесрочный характер. Длительное ее использование невозможно, поскольку она не предполагает социально-экономическое развитие региона за счет бюджетных средств. Осуществление стратегии «выживания» предполагает в ближайшей перспективе переход к стратегии устойчивого развития, тем самым преодолевая кризис. Либо же возможен переход к стратегии модернизации (в случаях, когда данный переход обусловлен необходимостью развития финансового сектора региона) [3].

Переход  стратегии «выживания» к другим стратегиям возможен при соблюдении следующей системы неравенств:

 

 

где НДБ – налоговые доходы бюджета;

НнДБ – неналоговые доходы бюджета (включают в себя также и доходы от предпринимательской и иных видов деятельности, приносящих доход);

МБТсобг – межбюджетные трансферты, поступающие из государственного бюджета (дотации, субсидии);

МБТсубвг – размер субвенций, предоставляемых государственным бюджетом;

МБТсуботр – субсидии или «отрицательные трансферты», которые поступают из бюджетов муниципалитетов;

ТРБ – текущие расходы бюджета;

КРБ – капитальные расходы бюджета;

МБТсобр – межбюджетные трансферты, которые перечисляются из регионального бюджета в муниципальные (дотации и субсидии);

МБТсубр – субвенции, которые перечисляются из регионального бюджета в муниципальный.

 

Использование стратегии устойчивого развития наиболее целесообразно в условиях внешней экономической стабильности территории, эффективности финансовой системы региона, а также высокого уровня организации бюджетного процесса [4]. Данная стратегия зачастую реализуется в рамках модели бюджета, ориентированной на результат – расходно-ориентированной модели. Данная стратегия обеспечивает финансирование приоритетных социально-экономических направления развития территории (региона) без особых преобразований в системе управления доходами и расходами бюджета. Эффективность стратегии устойчивого развития напрямую зависит от имеющихся бюджетных и внебюджетных источников. Стратегия устойчивого развития напрямую влияет на государственную бюджетную политику. Преимуществом использования именно данного типа стратегий выступает обеспечение баланса и устойчивости бюджетной системы государства. При этом межбюджетное регулирование остается без изменений и выступает в роли элемента организации политического контроля в сфере бюджетных расходов, ориентируясь на традиционные цели и задачи (на своевременное и полное предоставление финансовой помощи по делегируемым полномочиям) [5].

Следует помнить, что реализация стратегии устойчивого развития в случае значительного снижения налоговых и неналоговых поступлений в региональный либо местный бюджеты может смениться стратегией «выживания». При этом рост налоговых и неналоговых поступлений может привести к возврату к стратегии устойчивого развития.

Стратегия модернизации и реформирования направлена на определение внешних и внутренних факторов, которые влияют на проведение финансовой политики, а также ее системообразующего элемента – межбюджетного регулирования. Также ее применение позволяет выбрать показатели оценки эффективности различных трансфертов, а также методик их предоставления с учетом основной цели развития территории (региона, муниципального образования) [6]. Являясь основой проведения анализа бюджетной политики регионов, стратегия модернизации и реформирования позволяет выделить направления первоочередного реформирования. Развитие регионов в сфере управления доходами и расходами становится возможным за счет качественного изменения межбюджетного регулирования. Также данные преобразования позволяют оптимизировать единый региональный бюджет (рисунок).

Реализация данной стратегии позволяет наиболее эффективно проводить бюджетную политику в рамках заданной территории (региона, муниципального образования), что проявляется в усилении роли стимулирующих межбюджетных отношений за счет усиления заинтересованности муниципальных образований в принятии участия в социально-экономическом развитии своих собственных территорий..

 

Структурная схема стратегии модернизации и реформирования

Рис. – Структурная схема стратегии модернизации и реформирования

 

За счет налоговых и неналоговых доходов межбюджетное регулирование должно осуществляться региональными органами власти таким образом, чтобы стимулировать рост доходов местного бюджета за счет этих средств, а не за счет крупной бюджетной помощи [7]. В то же время необходимо понимать, что основным инструментом является стимулирование межбюджетных трансфертов муниципалитетам, стимулирование роста доходов населения. Следует отметить, что различные виды межбюджетных трансфертов и способы их распределения могут быть достигнуты с помощью различных методов. В среднесрочной перспективе необходимо развивать межбюджетные отношения в основном за счет стимулирования сбалансированного распределения трансфертов, фондов и субсидий. Это обеспечит большую свободу органам местного самоуправления в части финансовых возможностей для социально значимых бюджетных расходов, определяемых на муниципальном уровне.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что цели финансовой политики регионов определяются за счет выделения основных задач его стратегии социально-экономического развития. Каждая из трех вышеперечисленных стратегий различаются наполнением целей, подцелей и задач, что определено базовым состоянием экономики региона, существующей ресурсной базой и имеющимися приоритетами развития.

Благодаря анализу финансовой системы региона, систематизации текущих проблем и слабых мест при распределении трансфертов стало возможным сгруппировать цели стратегического развития межбюджетного регулирования. К первой группе целей можно отнести разработку инструментов, стимулирующих увеличение доходной части местных бюджетов и общего бюджета региона [8].

Вторая группа целей предполагает использование доступных процессов балансирования бюджетной наполняемости муниципальных образований, предусматривающих снижение соответствующих различий, но в рамках существующих пропорций бюджетных доходов (в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов).

Третья группа целей направлена на определение путей реализации основных целевых программ благодаря межбюджетным трансфертам, которые предоставлены с целью удовлетворения граждан в социальной инфраструктуре на тех территориях, где такая потребность существует.

Достижение указанных целей возможно за счет разработки специального механизма межбюджетного регулирования. Основными инструментами  финансового стимулирования данного механизма, направленного на обеспечение постоянного роста доходов регионального и местного бюджетов, выступают субсидии, а также т.н. «стимулирующие» дотации.

Процесс выравнивания в вопросах бюджетной обеспеченности муниципалитетов требует новейших методик перераспределения дотаций. В вопросах удовлетворения населения объектами социальной инфраструктуры необходимо использовать целевые программы, направленные на использование субсидий и субвенций [9].

К обязательным элементам стратегического управления можно отнести оценку эффективности отдельных видов межбюджетных трансфертов, которая осуществляется при помощи использования ряда специальных показателей. Их выбор зависит от назначения средств, которые предоставляются муниципалитетам из региональных бюджетов. К таким показателям можно отнести, во-первых, изменение объема доходной части общего бюджета за счет точечных вложений некоторых муниципалитетов (результат проведения эффективных межбюджетных трансфертов). Во-вторых, уровень удовлетворенности населения услугами бюджетных организаций. Важным условием выступает участие организаций в реализации программ развития, а также использование субсидий из регионального бюджета [10]. В-третьих, формирование ранговой системы муниципальных образований, а также сохранение рангов за каждым из них согласно своим бюджетным доходам в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов [11].

Данные показатели могут считаться условными и дополняться в процессе формирования и реализации стратегий социально-экономического развития территорий (регионов, муниципальных образований). Также их дополнение другими показателями возможно при дальнейшем формировании базы методик распределения трансфертов из регионального бюджета в иные бюджеты более низкого ранга. Любое изменение в механизмах межбюджетного регулирования в рамках того или иного региона закрепляется в соответствующих нормативно-правовых актах.

Последним, ключевым, этапом формирования стратегии развития региона выступает мониторинг полученных результатов, а также корректировка самой стратегии при помощи механизма обратной связи. Данный механизм позволяет осуществлять контроль на всех стадиях управления системой трансфертов при помощи финансового инструментария. Указанный подход направлен на избегание конфликтов между государственными и региональными интересами за счет их согласования [12].

Предварительная проверка делается при разработке законов, которые определяют методы и методики для выделения грантов, субсидий и субвенций, текущая – непосредственно при их возникновении, пополнении бюджета регионов и муниципалитетов. Особое внимание должно быть уделено последующей проверке, которая дает возможность сделать выводы об использовании финансовых трансфертов в качестве инструмента социально-экономического развития в сельских районах на основе отчетов и других документов региональных и местных органов власти о выполнении бюджета [13].

Цели и механизмы стратегического управления финансовой системы трансфертов, распределяемых между различными регионами, могут значительно варьироваться в зависимости от особенностей территориальных экономик, их социальных сфер и финансовых систем. Это означает необходимость разработки достаточно гибких методов оценки и планирования межбюджетных условий на региональном уровне.

Совершенствование системы межбюджетных отношений (включая и регулирование) в отдельном регионе становится основанием для подготовки кардинальных изменений в региональном законодательстве [14]. В качестве рекомендаций по совершенствованию финансовых межбюджетных отношений могут быть предложены:

  1. Использование ряда механизмов по финансовому обеспечению муниципальных образований.
  2. Внесение ряда корректировок в общее количество межбюджетных трансфертов, распределяемых между бюджетами различных уровней, по соображениям его эффективности.
  3. Отказ от «отрицательных трансфертов». Исключением могут выступать регионы с наибольшими диспропорциями в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
  4. Планирование субсидий должно быть изменено за счет сценарного планирования, учитывая все целевые программы, разрабатываемые в рамках конкретного региона и реализуемые на среднесрочную перспективу. При этом важным условием выступает наличие необходимости в выделении субсидий.

Выделение ключевых направлений устойчивого развития отдельной территории (региона, муниципального образования) (за счет концентрации финансовых ресурсов) выступает ведущим направлением для достижения заданных приоритетов развития регионов. Это становится возможным только благодаря предоставлению им (территориям) субсидий. Именно субсидии выступают в роли межбюджетных трансфертов при реализации стратегии устойчивого развития [15].

Последние годы развития территориальных образований характеризуется ростом объемов предоставляемых субсидий. Данное обстоятельство стало свидетельством снижения самостоятельности муниципальных образований. Они менее охотно получают такие трансферты, чем дотации, поскольку последние могут быть использованы более гибко, с учетом целей и приоритетов бюджетной политики региона. В случае субсидий, напротив, муниципалитеты, стремящиеся получить дополнительные средства, обязаны пересмотреть свои расходные обязательства. Софинансирование решений некоторых вопросов местного значения, а также реализация программ, инициированных государственными и региональными властями, выступают рамками выделения субсидий. Финансирование субсидий по существу предполагает поддержку приоритетных областей развития отдельных территорий.

Использование дотаций также предполагается при реализации стратегии модернизации и реформирования. Данные трансферты направляются на выравнивание и поддержку сбалансированности местных бюджетов, если данная поддержка отображена как ключевая цель региональной финансовой политики. Именно использование стимулирующих дотаций является ключевым инструментов при реализации указанной стратегии, поскольку они дают возможность увеличить размер доходов единого бюджета. Однако данное обстоятельство становится причиной проведения оценки результатов выравнивания бюджета, обеспеченности муниципальных образований и эффективности их стимулирования.

 

Заключение

Таким образом, основные механизмы межбюджетного регулирования должны быть конкретизированы  в соответствии с определенными целями той или иной стратегии развития. При чем, достижение одной цели возможно благодаря использованию различных форм трансфертов: как субсидий, так и дотаций, выбор которых зависит от согласования интересов участников.

Муниципальные образования наиболее заинтересованы в получении именно дотаций, поскольку их использование может быть более гибким при достижении поставленных целей местной бюджетной политики.

В рамках разработки и реализации региональных стратегий важно учесть интересы и возможности регионов, которые будут достигнуты за счет использования трансфертов. И тогда при реализации стратегии «выживания» возможно появление диверсификации трансфертов, что приведет к «размыванию средств» в условиях необходимой концентрации. В этом случае должны преобладать определенные формы бюджетного регулирования – дотации, обеспечивающие координацию межмуниципальных различий и нецелевое использование субсидий. Стратегия «устойчивого развития» включает в себя использование трансфертов: фактически они стали основным инструментом финансирования отдельных регионов. В контексте стратегии «модернизации и реформирования региональной бюджетной системы» необходимо обратить внимание на диверсификацию трансфертной системы, что, в свою очередь, повышает эффективность межбюджетного регулирования и создает условия для более полного и качественного взаимодействия как с интересами государства, так и с регионом, для которого это является необходимым условием совершенствования бюджетной политики.

Таким образом, после реализации каждой из альтернативных стратегий социально-экономического развития регионов, в них проявляются некоторые особенности использования различных форм трансфертов, обусловленные приоритетами развития региональных и муниципальных финансов.

 

Список литературы

  1. Дружинин, А.Г. Концептуальные основы регионализации экономики // Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦВШ. 2001. 176 с.
  2. Гонтарь,Ю.А. Асимметрия экономического развития регионов. Современные проблемы. Стратегий регулирования // Ставрополь: Ставропольское книжное изд-во. 2001. 315 с.
  3. Гапоненко, А.Л. Развитие региона: цели, закономерности, методы управления : монография // М. 1999. 267 с.
  4. Штульберг, Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации : монография // М. 2000. 456 с.
  5. Санковец, Н.А. О зарубежном опыте государственного управления региональным развитием // Экономический журнал. 2009. С. 42-49.
  6. Исляев, Т.Р. Региональная пространственная политика социально-экономического развития: взгляд на теорию и историю // Исторические проблемы регионов и отраслевых комплексов. № 10. С. 268-270.
  7. Зандер, Е.В. Оценка диспропорций территориального развития России как инструмент формирования региональной политики // ПСЭ. Экономические проблем регионов и отраслевых комплексов. 2014. С. 190-193.
  8. Троцковский, А.Я. Концептуальные основы регулирования территориального развития на мезоуровне // Экономика. 2011. С. 298-398.
  9. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Проект / Министерство экономического развития Российской  Федерации. М., 2008. 54 с.,
  10. Ляпина, И.Р. Система управления экономикой региона: роль и место механизма управления территориальным развитием // Ученые записки. Экономика. 2011. С. 25-30.
  11. Буреш, О.В. Теоретические аспекты управления экономикой региона // Вестник ОГУ. № 13 (132). 2011. С. 99-104.
  12. Савельев, Ю.В. Управление конкурентоспособностью региона: от теории к практике // Институт экономики КарНЦ РАН. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН. 2010. 516 с.
  13. Хайруллов, Д.С. Формы и методы муниципального управления социально-экономическим развитием территории муниципального образования // Вестник Казанского технологического ун-та. 2012. С.207-213.
  14. Гладышева, А.В. Генезис системы управления человеческими ресурсами // Социально-экономические явления и процессы. № 5-6 (027-028). 2011. С. 42-47.
  15. Ахтариева, Л.Г. Организационно-институциональное развитие системы управления экономикой региона: автореферат дис…док. экон. наук. Уфа. ГОУ ВПО БАГСУ. 2011. 35 с.

 

Bibliography

  1. Druzhinin, A.G. Conceptual foundations of the regionalization of the economy [Kontseptual’nyye osnovy regionalizatsii ekonomiki]// Rostov-on-Don: Publishing House North Caucasus Higher School Research Centerю 2001. 176 p.
  2. Gontar, Y.A. Asymmetry of economic development of regions. Modern problems. Regulatory strategies [Asimmetriya ekonomicheskogo razvitiya regionov. Sovremennyye problemy. Strategiy regulirovaniya]// Stavropol: Stavropol Book Publishing House. 2001. 315 p.
  3. Gaponenko, B.M. Development of the region: goals, patterns, management methods : monograph [Razvitiye regiona: tseli, zakonomernosti, metody upravleniya : monografiya]// M. 1999. 267 p.
  4. Shtulberg, BM. Regional policy of Russia: theoretical foundations, tasks and methods of implementation : monograph [Regional’naya politika Rossii: teoreticheskiye osnovy, zadachi i metody realizatsii : monografiya]// M. 2000. 456 p.
  5. Sankovets, N.A. About the foreign experience of state management of regional development [zarubezhnom opyte gosudarstvennogo upravleniya regional’nym razvitiyem]// Economic Journal. 2009. pp. 42-49.
  6. Islyaev, T.R. Regional spatial policy of socio-economic development: a look at theory and history [Regional’naya prostranstvennaya politika sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya: vzglyad na teoriyu i istoriyu]// Historical problems of regions and industrial complexes. No10. pp. 268-270.
  7. Zander, E.V. Assessment of the disproportions of the territorial development of Russia as a tool for the formation of regional policy [Otsenka disproportsiy territorial’nogo razvitiya Rossii kak instrument formirovaniya regional’noy politiki]// PSE. Economic problems of regions and industrial complexes. 2014. pp. 190-193.
  8. Trotskovsky, A.Ya. Conceptual foundations of territorial development regulation at the meso-level [Kontseptual’nyye osnovy regulirovaniya territorial’nogo razvitiya na mezourovne]// Ekonomika. 2011. pp. 298-398.
  9. The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation. Project [Kontseptsiya dolgosrochnogo sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii. Proyekt]/ Ministry of Economic Development of the Russian Federation. Moscow, 2008. 54 p.
  10. Lyapina, I.R. The system of regional economic management: the role and place of the mechanism of territorial development management [Sistema upravleniya ekonomikoy regiona: rol’ i mesto mekhanizma upravleniya territorial’nym razvitiyem]// Scientific notes. Economy. 2011. pp. 25-30.
  11. Buresh, O.V. Theoretical aspects of regional economic management [Teoreticheskiye aspekty upravleniya ekonomikoy regiona]// Bulletin of the OSU. No. 13 (132). 2011. pp. 99-104.
  12. Savelyev, Yu.V. Regional competitiveness management: from theory to practice [Upravleniye konkurentosposobnost’yu regiona: ot teorii k praktike]// Institute of Economics of the KarSC RAS. Petrozavodsk: Karelian Scientific Center of the Russian Academy of Sciences. 2010. 516 p.
  13. Khairullov, D.S. Forms and methods of municipal management of socio-economic development of the territory of the municipality [Formy i metody munitsipal’nogo upravleniya sotsial’no-ekonomicheskim razvitiyem territorii munitsipal’nogo obrazovaniya]// Bulletin of the Kazan Technological University. 2012. pp.207-213.
  14. Gladysheva, A.V. Genesis of the human resource management system [Genezis sistemy upravleniya chelovecheskimi resursami]// Socio-economic phenomena and processes. No. 5-6 (027-028). 2011. pp. 42-47.
  15. Akhtarieva, L.G. Organizational and institutional development of the regional economic management system: abstract of the dis…doc. ekon. Nauk [Organizatsionno-institutsional’noye razvitiye sistemy upravleniya ekonomikoy regiona: avtoreferat dis…dok. ekon. nauk]. Ufa. GO VPO BUGS. 2011. 35 p.

Еще в рубриках

Регионы России

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *