Оценка воздействия муниципальной реформы на демографические, социальные и экономические процессы региона
Assessment of the impact of municipal reform on demographic, social and economic processes in the region
Авторы
Аннотация
Целью исследования явилось: раскрыть процесс этапов развития муниципальной реформы и оценить ее влияние на демографические, социальные и экономические процессы региона. Установлено, что уменьшение жителей и населенных пунктов в муниципальных образованиях, преобразованных в сельские поселения, привело к сокращению числа муниципальных служащих в органах местного самоуправления, уменьшению объектов социальной инфраструктуры. Выявлены проблемы, которые так и не были решены в процессе реформы. Авторами предлагается ряд мер по усовершенствованию процесса реформирования местного самоуправления.
Ключевые слова
Местное самоуправление, муниципальное управление, регион, бюджет, муниципальная реформа, городской округ, муниципальное образование.
Рекомендуемая ссылка
Оценка воздействия муниципальной реформы на демографические, социальные и экономические процессы региона// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (64). Номер статьи: 6403. Дата публикации: 12.10.2020. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/6403/
Authors
Abstract
The aim of the study was: to reveal the process of stages of development of the municipal reform and to assess its impact on the demographic, social and economic processes of the region. It has been established that the decrease in residents and settlements in municipalities transformed into rural settlements led to a decrease in the number of municipal employees in local government bodies, a decrease in social infrastructure facilities. Problems were identified that were never resolved in the reform process. The authors propose a number of measures to improve the process of reforming local self-government.
Keywords
Local government, municipal government, region, budget, municipal reform, urban district, municipal formation.
Suggested Citation
Assessment of the impact of municipal reform on demographic, social and economic processes in the region// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (64). Art. #6403. Date issued: 12.10.2020. Available at: https://eee-region.ru/article/6403/
Введение
Актуальность исследования обусловлена неугасающим интересом к этапам становления и формирования основ местного самоуправления (МСУ) в России и нерешенностью многим проблем, связанных с этим вопросом. Данная тематика не нова, но авторами была сделана попытка показать влияние проводимых реформ на демографические, социальные и экономические процессы региона.
Проблемы развития процесса реформирования в муниципальной сфере затрагиваются в работах многих отечественных авторов.
С.Н. Леонов в своих научных трудах анализирует предпосылки, приведшие к муниципальной реформе, рассматривает проблемы, с которыми столкнулись регионы в ходе ее реализации и уделяет внимание основным результатам реформы МСУ в России.
Ю.В. Благов исследует место органов СМУ в общей системе органов власти. Рассматривает важные вопросы, которые связаны не только с практическими, но и с теоретическими проблемами централизации и децентрализации власти, разграничения полномочий разных уровней власти.
Т.Я Хабриева в своих научных статьях обращает внимание на экономические и правовые составляющие муниципальной реформы, которые являются ее основами.
Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. анализируя результаты муниципальной реформы, выясняют причины проблем, определяют перспективы развития муниципального самоуправления.
Ахметова К.В. считает, что важным элементом оптимизации деятельности органов муниципального управления является экономическая самостоятельность муниципальных образований.
Авторы: Масловская М. В., Селдушева Е.Г. в своих исследованиях указывают на взаимосвязь между муниципальной и административной реформой.
Методика. Результаты и обсуждение
Для того, чтобы провести анализ не только этапов развития муниципальной реформы, но и рассмотреть ее влияние на экономические, демографические процессы регионов России. Исследование осуществлялось на основе функционального подхода, который позволил раскрыть сущность и эффективность процессов реформирования на муниципальном уровне управления, а также использовались такие методы как обобщение, сравнение, трендовый метод.
В РФ проводится муниципально-правовая реформа, которая к 2020 г. получила достаточно законченную форму. Происходит создание новых форм муниципальных образований (МО), их объединение, изменяется структура источников доходов в местные бюджеты в основном за счет сокращения объема и доли безвозмездных поступлений.
Самоуправление переходит в сферу гражданской ответственности в рамках деятельности органов территориального общественного самоуправления (ТОС), финансируемых в зависимости от формы организации из бюджетов разного уровня и за счет предпринимательской деятельности [Хабриева, 2008, с.29].
Муниципальная реформа изначально предполагала и была направлена на увеличение экономической самостоятельности муниципальных образований на определенном территориальном пространстве [Косевич, 2016, с.96].
Но фактически наряду с финансовой самостоятельностью МСУ и возможностью прямого участия населения в управлении, на региональные и местные бюджеты были возложены обязательства, которые не подлежали финансированию со стороны федеральной власти. Данное обстоятельство послужило тому, что не произошло укрепление собственной доходной базы МО и многие местные бюджеты стали дотационными.
На протяжении уже нескольких лет в России осуществляется оптимизация МО за счет преобразования муниципальных районов в городские округа (табл.1).
Таблица 1 – Динамика числа муниципальных образований в России
| Число МО | на 01.01.
2015г. |
на 01.01.
2016г. |
на 01.01.
2017г. |
на 01.01.
2018г. |
на 01.01.
2019г. |
на 01.01.
2020г. |
Темп роста 01.01.2020/
01.01.2015гг. |
| Всего, в том числе: | 22923 | 22401 | 22329 | 21945 | 21501 | 20846 | 90,94 |
| муниципальных районов | 1823 | 1787 | 1784 | 1758 | 1731 | 1673 | 91,77 |
| муниципальных округов | — | — | — | — | — | 33 | — |
| городских округов | 535 | 561 | 565 | 588 | 611 | 632 | 118,13 |
| городских округов с делением | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 100,00 |
| внутригородских районов | — | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | 0 |
| внутригородских МО | 264 | 267 | 267 | 267 | 267 | 267 | 101,14 |
| городских поселений | 1644 | 1590 | 1586 | 1538 | 1490 | 1398 | 85,04 |
| сельских поселений | 18654 | 18174 | 18105 | 17771 | 17380 | 16821 | 90,17 |
Составлена авторами: Федеральная служба федеральной статистики: сайт. База данных показателей муниципальных образований. Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm
За шесть последних лет общее число МО сократилось на 9,06%, из них муниципальных районов на 5%. Достаточно активно снижается количество как городских, так и сельских поселений на 14,96% и 9,83% соответственно. Темп роста городских округов и внутригородских МО вырос на 18,13% и 1,14%.
Число городских округов с делением и внутригородских районов осталось неизменным. Муниципальные округа как новая административная единица стали образовываться только в 2019году. На 01.01.2020г. их было насчитано всего 33, из них в ЦФО – 4 (в Тверской области), в Приволжском и Сибирском федеральных округах по 13 муниципальных округов в Пермском крае и Кемеровской области. В Дальневосточном федеральном округе образовано только 3 муниципальных округа.
Взаимосвязь этапов проведения муниципально-административной реформы с динамикой численности населения в РФ показана на рисунке 1.
Рис.1. Этапы муниципальной реформы и динамика численности населения России
Составлена авторами: Федеральная служба государственной статистики: сайт. Режим доступа: https://showdata.gks.ru/report/278928/
Развал СССР привел к серьезным деструктивным процессам, численность населения падает, деградирует экономика, сложилось катастрофическое положение в отдельных регионах страны с демографией.
Так, по данным Федеральной службы государственной статистики рождаемость с 1990 г. падает, с 2012 по 2015гг. произошел небольшой рост, но не достиг уровня 1990года. При этом смертность превышает рождаемость, в отдельных субъектах России в два раза.
Конституция РФ, принятая в 1993году, Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная 11.04.1998г., федеральные законы, нормативные акты регионов стали основой реформ органов МСУ в РФ, определив рамки их функционирования.
Реформа позволила районам получить не только статус муниципальных образований, но и провести первые выборы в представительные органы местного самоуправления [Масловская, Селдушева, 2019].
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал отправной точкой нового этапа муниципальной реформы и определил следующие ее основные направления:
- предоставление финансово-экономической независимости МО;
- создание двухуровневой системы управления: 1. поселенческий (МО городских и сельских поселений); 2. крупные города получают статус городских округов по статусу сопоставимый с муниципальными районами;
- приближение местных властей к населению и привлечение граждан к процессу управления.
В ходе реформы декларировалось, что у органов МСУ должно быть гарантированное бюджетное финансирование (доходы), исходя из числа населения, проживающего в конкретном поселении и переданных им соответствующих полномочий [Ахметова, 2017].
Законом были раскрыты механизмы контроля исполнения бюджета, формирования доходов, ответственности глав администраций и каждое поселение приобрело статус самостоятельного МО.
Но к сожалению построение двухуровневой модели и перенос МСУ с уровня города на уровень внутригородских районов привел к замедлению экономического роста регионов, сокращению доходной части бюджетов и увеличению числа дефицитных местных бюджетов МО.
Данная тенденция сохранилась и до настоящего времени: бюджеты городских округов остаются дефицитными на протяжении всего анализируемого периода, указанного в таблице 2.
Бюджеты сельских и городских поселений также были сформированы с дефицитом на 2019 год.
Таблица 2 – Динамика местных бюджетов МО за 2016-2019гг.
| Бюджеты | Дефицит (-) / профицит (+), млрд руб. | |||
| 2016 г. | 2017 г. | 2018 г. | 2019 г. | |
| городских округов | -16,5 | -30,6 | -0,2 | -17,2 |
| внутригородских МО | 0,2 | 0,4 | -0,4 | 0,4 |
| муниципальных районов | 11,5 | -5,4 | 16 | 6,6 |
| городских поселений | -3,2 | -2 | 0,8 | -0,2 |
| сельских поселений | -2 | 1,1 | 2,6 | -1,1 |
Составлена авторами: Министерство финансов РФ: сайт. Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=130321-informatsiya_o_rezultatakh_provedeniya_monitoringa_ispolneniya_mestnykh_byudzhetov_i_mezhbyudzhetnykh_otnoshenii_v_subektakh_rossiiskoi_federatsii_za_2019_god
Так как предыдущие этапы не привели к ожидаемым результатам, то следующим этапом реформы обозначился вопрос об изменении структуры власти.
Данный этап предполагал выработку двух основных подходов к порядку формирования представительных органов МО: всенародные выборы или назначению главы исполнительного органа МСУ на контрактной основе. Практически все районы (МО) в регионах пошли по второму пути.
Следующий этап реформы – создание двухуровневой системы МСУ. К 2015 году сократилось количество сельских поселений и выросло количество зарегистрированных населенных пунктов без жителей.
Из года в год уменьшается доля сельского населения от общего количества населения (если в 2010 году эта доля составляла 26,28%, то в 2015 году уже 25,57%, а на начало 2020г. – 25,34%, то есть наблюдается стабильное уменьшение доли численности сельского населения (табл.3).
При сохранении такой тенденции процесс снижения доли населения, проживающего на селе в дальнейшем неизбежен, что негативно скажется на уровне жизни людей, проживающих в сельских территориях, снижении объектов социальной инфраструктуры, на пополняемости доходной части бюджетов сельских поселений.
Таблица 3 – Динамика численности населения России в разрезе городского и сельского населения, тыс. чел.
| Показатели | на 01.01. 2010г. | на 01.01. 2015г. | на 01.01. 2016г. | на 01.01. 2017г. | на 01.01. 2018г. | на 01.01. 2019г. | на 01.01.
2020г. |
| Все население | 142857 | 146267 | 146545 | 146804 | 146880 | 146781 | 146749 |
| Городское население | 105314 | 108282 | 108658 | 109032 | 109327 | 109454 | 109563 |
| Сельское население | 37543 | 37985 | 37887 | 37772 | 37553 | 37327 | 37186 |
| Доля сельского населения от всего населения России, % | 26,28 | 25,97 | 25,85 | 25,73 | 25,57 | 25,43 | 25,34 |
Составлена авторами: Федеральная служба федеральной статистики. Численность населения РФ по муниципальным образованиям. Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13282?print=1
При этом за анализируемый период в России наметилось сокращение населения трудоспособного возраста (табл.4).
Таблица 4 – Динамика населения по возрасту в РФ, тыс. чел.
| Население | 2005г. | 2010г. | 2010/
2005гг. |
2015г. | 2015/
2010гг. |
2019г. | 2019/
2018гг. |
| Городское население | 105182 | 105314 | 100,1 | 108282 | 102,8 | 109454 | 101,1 |
| Моложе трудоспособного | 16812 | 16108 | 95,8 | 18138 | 112,6 | 19926 | 109,9 |
| трудоспособное | 67357 | 65768 | 97,6 | 64223 | 97,7 | 61544 | 95,8 |
| старше трудоспособного | 21013 | 23408 | 111,4 | 25921 | 110,7 | 27984 | 108 |
| Сельское население | 38619 | 37543 | 97,2 | 37985 | 101,2 | 37327 | 98,3 |
| Моложе трудоспособного | 7537 | 7018 | 93,1 | 7551 | 107,6 | 7504 | 99,4 |
| трудоспособное | 22742 | 22218 | 97,7 | 21192 | 95,4 | 19818 | 93,5 |
| старше трудоспособного | 8340 | 8306 | 99,6 | 9242 | 111,3 | 10005 | 108,3 |
Составлена авторами: Федеральная служба федеральной статистики. Сайт. Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/folder/11110/document/13282
С 2005 по 2010гг. снижение городского трудоспособного населения составило 2,4%, сельского 2,3%. Следующие пять лет снижение продолжилось и составило 2,3% и 4,6% соответственно. За период с 2015 по 2019гг. темп сокращения населения вырос: городского на 4,2%, сельского на 6,5%.
В связи с сокращением численности проживающего сельского населения во многих регионах страны произошло сокращение МО путем их объединения соответственно было сокращено число руководителей и персонала местных администраций.
Необходимость таких действий объясняется следующими положениями: уменьшение населения и населенных пунктов требует изменения социальной инфраструктуры: сокращение числа школ, сети социальных учреждений и др.
По данным Росстата до 2018года в России сокращается число фельдшерско-акушерских пунктов и медицинских учреждений. Количество больничных коек уменьшается за весь анализируемый период, также наблюдается активное сокращение числа станций (отделений) скорой медицинской помощи (табл. 5).
Таблица 5 – Динамика некоторых показателей в сфере здравоохранения
| Год | Численность врачей всех специальностей: всего, чел. | Число фельдшерско-акушерских пунктов, тыс. | Медицинские учреждения, тыс. | Число станций (отделений) скорой медицинской помощи на конец года | Число больничных коек: всего, тыс. |
| 2005 | 690,3 | 43,1 | 9,5 | 3276 | 1575,4 |
| 2010 | 715,8 | 37,8 | 6,3 | 2940 | 1339,5 |
| Темп роста 2010/2005, % | 103,7 | 87,7 | 66,3 | 89,7 | 85,0 |
| 2015 | 673 | 34,3 | 5,4 | 2561 | 1222 |
| Темп роста 2015/2010, % | 94,0 | 90,7 | 85,7 | 87,1 | 91,2 |
| 2016 | 680,9 | 34 | 5,4 | 2458 | 1197,2 |
| Темп роста 2016/2015, % | 101,2 | 99,1 | 100,0 | 96,0 | 98,0 |
| 2017 | 697,1 | 33,9 | 5,3 | 2338 | 1182,7 |
| Темп роста 2017/2016, % | 102,4 | 99,7 | 98,1 | 95,1 | 98,8 |
| 2018 | 703,7 | 33,9 | 5,3 | 2276 | 1172,8 |
| Темп роста 2018/2017, % | 100,9 | 100,0 | 100,0 | 97,3 | 99,2 |
Составлена авторами: Федеральная служба федеральной статистики. Сайт. Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/folder/13721?print=1
Проблемы разной степени присущи и в системе разных уровней образования. Так, например, за 2014-2017 гг. в регионах уменьшилось число дошкольных учреждений с 51тыс. до 47,8тыс. Оптимизации в образовании в основном направлена на малокомплектные сельские школы, поэтому сокращение общеобразовательных организаций в основном связано с сельской местностью.
Конечно же нельзя однозначно сказать, что причинами демографических, социальных проблем в стране является муниципальная реформа. Есть много и других факторов, определяющих вышеназванные проблемы.
В рамках сохранения остатков самоуправления в регионе формируются органы территориального общественного самоуправления (ТОС), которые образуются 2 путями: без образования юридического лица – на реализацию проектов средства могут получать через МО, или в качестве юридического лица (НКО), финансирование их проектов из местного, регионального, федерального бюджетов, грантов и за счет предпринимательской деятельности. В настоящее время присутствует в 82 регионах России 3051 ТОС не образованные как юридическое лицо и 2541 ТОС – юридические лица (рис.2,3).
 |
 |
| Рис.2. Динамика количественного состава ТОС в России | Рис.3. Количество субъектов РФ, в которых образованы органы ТОС |
Составлены авторами: Министерство финансов РФ. Сайт. Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ru/
Если рассматривать результаты реформы в целом по стране, то можно выделить следующие основные проблемы:
- оптимизация территорий районов не принесла ожидаемых результатов;
- не укрепилась финансово-бюджетная основа местного самоуправления, так как местные бюджеты не получают практически ничего от налога на прибыль и налога на имущество;
- активность населения на местном уровне остается невысокой;
- кадровая составляющая местного самоуправления очень слаба: не хватает профессионалов в области управления, экономики, права, непривлекательная оплата труда муниципальных чиновников;
- отсутствие сближенности МСУ с населением, так как многие граждане связывают свое представление о местном самоуправлении не как о самостоятельном органе в принятии решений, а как полное его подчинение вышестоящим органам власти [Леонов, 2017, с.112-113];
- противоречия между ТОС и депутатами местного совета от избирательных округов, выраженные в том, что ТОС не имеет прав по решению финансовых или иных вопросов, но и как депутат пытается их решать [Проскурнин, 2020].
Отсутствие сбалансированности местных бюджетов ослабляет финансово-имущественную основу местного самоуправления и поэтому ситуацию в малых городах России и особенно в сельских поселениях можно назвать критической [Ускова, Бухвальд, Ворошилов. 2016, с.163].
Регионы на сегодняшний день нуждается в эффективном и справедливом перераспределении доходов из федерального бюджета для того, чтобы все они смогли на относительно одинаковом уровне оказывать качественные социальные услуги населению, проживающему на их территории [Благов, 2017, с. 102].
Выводы
Следует отметить то, что ни на одном из этапов проводимой реформы не учитывались индивидуальные особенности регионов: размеры территорий, социально-экономический уровень развития, демографические особенности.
Рассмотренные и проанализированные результаты и проблемы муниципальной реформы порождают ряд предложений по ее усовершенствованию.
- Организация мониторинга результатов реформы (проблем, недостатков, положительного опыта) с целью внесения своевременных корректировок в законодательство.
- Разработка мер по активизации органов местного самоуправления в сфере образования, культуры, спорта, работы с молодежью.
- Решение проблемы сбалансированности местных бюджетов за счет внесения изменений в налоговую политику государства (уплата налогов субъектами хозяйствования по месту осуществления деятельности).
- Решение вопроса кадрового вопроса в муниципалитетах возможно за счет создания и использования кадрового резерва муниципальных служащих и трудоустройство выпускников вузов, прошедших обучение по специальной программе и повышения заработной платы.
Литература
- Ахметова К.В. Ключевые направления реформирования системы муниципального управления [электронный ресурс] // Гуманитарные научные исследования. 2017. № 12. URL: http://human.snauka.ru/2017/12/24713 (дата обращения: 20.04.2020).
- Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Изд.: Проспект, 2017, с.171
- Косевич А.В. Государственное управление региональным развитием Российской Федерации. М.: МИЭП, 2016, с.206
- С.Н. Проблемные результаты и перспективы реформы местного самоуправления в России // Пространственная экономика. 2017. № 3. С.107-132.
- Масловская М. В., Селдушева Е.Г. Основные направления муниципальной реформы в Российской Федерации [электронный ресурс] // Огарёв-Online. 2019. № 16 (137). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-munitsipalnoy-reformy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 06.09.2020).
- Проскурин С.Д. Проблемы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и пути их решения// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №3 (63). Номер статьи: 6310. Дата публикации: 2020-08-12. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/631 (дата обращения: 06.09.2020).
- Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории. 2016. № 5 (85). С. 159-175.
- Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации // Экономика региона. 2008. № 2. С.26-35.
Referenses
- Akhmetova K.V. Key directions of reforming the system of municipal management [Klyuchevyye napravleniya reformirovaniya sistemy munitsipal’nogo upravleniya] // Humanitarian research. 2017. No. 12. URL: http://human.snauka.ru/2017/12/24713 (date of access: 20.09.2020).
- Blagov YU.V. Local self-government in the Russian Federation in the context of municipal legal reform [Mestnoye samoupravleniye v Rossiyskoy Federatsii v usloviyakh munitsipal’no-pravovoy reformy]. Publ.: Prospect, 2017, p. 171
- Kosevich A.V. State management of regional development of the Russian Federation [Gosudarstvennoye upravleniye regional’nym razvitiyem Rossiyskoy Federatsii]. M.: MIEP, 2016, p. 206
- Leonov S.N. Problematic results and prospects of local government reform in Russia [Problemnyye rezul’taty i perspektivy reformy mestnogo samoupravleniya v Rossii]// Spatial Economics. 2017. No. 3. P.107-132.
- Maslovskaya M. V., Seldusheva Ye.G. The main directions of municipal reform in the Russian Federation [Osnovnyye napravleniya munitsipal’noy reformy v Rossiyskoy Federatsii] // Ogarev-Online. 2019. No. 16 (137). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-munitsipalnoy-reformy-v-rossiyskoy-federatsii (date of access: 20.09.2020).
- Proskurin S.D. Problems of local self-government bodies of closed administrative-territorial entities and ways to solve them [Problemy organov mestnogo samoupravleniya zakrytykh administrativno-territorial’nykh obrazovaniy i puti ikh resheniya]// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — No. 3 (63). Article number: 6310. Publication date: 2020-08-12. Access mode: https://eee-region.ru/article/631(date of access: 20.09.2020).
- skova T.V., Bukhval’d Ye.M., Voroshilov N.V. Local self-government in Russia: results and prospects of reforms [UMestnoye samoupravleniye v Rossii: itogi i perspektivy reform]// Problems of territory development. 2016. No. 5 (85). S. 159-175.
- Khabriyeva T.YA. Municipal reform in the Russian Federation [Munitsipal’naya reforma v Rossiyskoy Federatsii]// Economy of the region. 2008. No. 2. P.26-35.
Еще в рубриках
Государственное и муниципальное управление