Статья посвящена основным особенностям муниципальных стратегий социально-экономического развития, выявлению методологических подходов к обеспечению стратегического планирования в муниципалитетах, а также оценке их практической реализации в регионах Арктической зоны РФ. В статье представлен анализ сформированной институциональной и методической базы, регулирующей стратегическое планирование на муниципальном уровне в Арктической зоне РФ, определены особенности формирования муниципальных стратегий с учетом региональных стратегий и федеральных трендов развития, а также оценено состояние внедрения документов целеполагания на муниципальном уровне.
В статье проведен мониторинг действующих муниципальных стратегий на основе данных с официальных сайтов муниципалитетов и системы ГАС «Управление». По результатам мониторинга выявлены закономерности при разработке и реализации стратегических документов. Также в статье сопоставлена структура действующих муниципальных стратегий и выявлены основные характеристики, которые учитываются при формировании ключевого документа целеполагания на конкретной территории.
На основе проведенного анализа сформированной институциональной базы в муниципальных образованиях Архангельской области автором делается вывод об отсутствии единообразного подхода к формированию муниципальных стратегий, что имеет негативный эффект при реализации федеральной и региональной политики на местах.

стратегическое планирование, социально-экономическое развитие, муниципальные стратегии, государственное регулирование, Арктическая зона Российской Федерации

Исследование выполнено при финансовой поддержке УрО РАН в рамках научного проекта № 18-9-17-37 «Моделирование эколого-экономических сценариев пространственного развития арктических регионов России».

The article is devoted to the main features of municipal strategies for socio-economic development, identifying methodological approaches to ensuring strategic planning in municipalities, as well as assessing their practical implementation in the regions of the Arctic zone of the Russian Federation. The article presents an analysis of the established institutional and methodological framework that regulates strategic planning at the municipal level in the Arctic zone of the Russian Federation, defines the features of the formation of municipal strategies taking into account regional strategies and federal development trends, and assesses the state of implementation of goal-setting documents at the municipal level.
The article monitors existing municipal strategies based on data from the official websites of municipalities and the GAS Management system. Based on the monitoring results, patterns were identified during the development and implementation of strategic documents. The article also compares the structure of existing municipal strategies and identifies the main characteristics that are taken into account when forming the key goal-setting document in a specific territory.
Based on the analysis of the formed institutional base in municipalities of the Arkhangelsk region, the author concludes that there is no uniform approach to the formation of municipal strategies, which has a negative effect on the implementation of federal and regional policies on the ground.

strategic planning, socio-economic development, municipal strategies, state regulation, Arctic, Arctic zone of the Russian Federation

The research was carried out with financial support of the Ural branch of Russian Academy of Sciences according to the scientific project № 18-9-17-37 «Modeling of ecological and economic scenarios of spatial development of the Arctic regions of Russia».

Введение

В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации определена положениями Закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ, в котором муниципальный уровень практически не отрегулирован. В соответствии со статьей 39 закона № 172-ФЗ муниципальная стратегия и план ее реализации могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться по решению органов местного самоуправления [1]. То есть у муниципальных образований в настоящее время отсутствует обязанность формировать целеполагающие документы стратегического планирования. Следствием этого является разнообразие подходов к формированию муниципальных стратегий, что и будет рассмотрено в настоящей статье на примере Арктической зоны РФ.

Применение системы стратегического управления в муниципальных образованиях Севера России имеет особую актуальность как важное средство преодоления негативных тенденций депопуляции и миграционного оттока населения, проблем моногородов, обеспечения не только присутствия, но и достижения устойчивого развития на обширном пространстве Севера и Арктики России [2]. Акцент на арктические территории в статье также обусловлен геостратегической значимостью данного макрорегиона для развития страны в целом, что задекларировано в Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Геостратегические территории выделены в стратегии по территориальному принципу, имеют существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности безопасности Российской Федерации и характеризуются специфическими условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности [3]. В Стратегии пространственного развития в качестве направлений развития геостратегических территорий задекларировано обеспечение:

• транспортной, энергетической информационно-телекоммуникационной безопасности;
• уровня жизни, сопоставимого (или выше) с уровнем жизни в Российской Федерации;
• темпов экономического роста, сопоставимых (или выше) с темпами экономического роста Российской Федерации;
• сохранения существующих особых режимов ведения предпринимательской деятельности.

Дополнительно для Арктической зоны РФ в Стратегии выделены направления развития, ориентированные на инфраструктурное обеспечение развития минерально-сырьевых центров, модернизацию и развитие морских портов, обеспечивающих функционирование Северного морского пути, а также содействие социально-экономическому развитию населенных пунктов, стратегически важных для развития Северного морского пути и хозяйственного освоения Арктики [3]. Однако в условиях отсутствия утвержденного плана мероприятий по реализации Стратегии, указанные направления развития носят декларативный характер без практической применимости и финансового подкрепления заявленных целей.

Вместе с тем, в настоящее время существует необходимость формирования муниципальных стратегических документов, в которых не только будут установлены основные цели и задачи развития территорий, но и определены механизмы их практической реализации во взаимоувязке с региональными и федеральными приоритетами развития. Стремление определить стратегическую перспективу развития конкретного муниципального образования в современных российских условиях обусловлено, с одной стороны, желанием соответствовать духу времени, а с другой – обеспечить эффективность самого процесса стратегического планирования и результата развития. Дополнительно в качестве эффекта от разработки и последующей реализации муниципальных стратегий исследователи выделяют ориентацию на повышение уровня и качества жизни населения, а также потребность в унификации стратегий развития регионов [4].

Во всех регионах, входящих в Арктическую зону РФ полностью или частично, действуют региональные стратегии социально-экономического развития. Кроме того, практически во всех регионах помимо стратегий социально-экономического развития разработаны прогнозные документы стратегического планирования на долгосрочный период (долгосрочные и/или бюджетные прогнозы). Также для обеспечения требований бюджетного законодательства в регионах сформированы среднесрочные прогнозы и государственные программы. Таким образом, можно сделать вывод, что на региональном уровне в Арктических регионах система стратегического планирования сформирована и действует.

Однако при более детальном рассмотрении указанного макрорегиона необходимо отметить, что у большинства муниципальных образований, входящих в Арктические регионы наблюдается отсутствие собственных муниципальных стратегий. Вследствие этого складывается ситуация, когда региональные приоритеты развития не транслируются и не находят практической поддержки на муниципальном уровне, поскольку местная власть не видит своей роли в реализации региональной стратегии, что влияет на эффективность реализации закладываемых в региональных стратегиях целей и задач. Также в большей части муниципалитетов, разработавших собственные муниципальные стратегии, отсутствует планы мероприятий по их реализации, что свидетельствует о формальном подходе к разработке муниципальных стратегий и отсутствии планомерной работы на местном уровне по достижению поставленных стратегических целей и задач.

Цель и методы исследований

Целью настоящей статьи является определение основных предлагаемых подходов и оценку их практической реализации в регионах Арктической зоны РФ, а также на конкретных территориях. В рамках статьи представлен анализ сформированной институциональной и методической базы, регулирующей стратегическое планирование на муниципальном уровне в Арктической зоне РФ, определены особенности формирования муниципальных стратегий с учетом региональных стратегий, а также оценено состояние внедрения документов целеполагания на муниципальном уровне. Объектами анализа в статье выступают муниципальные стратегии, действующие в настоящее время, а также нормативная, методическая и методологическая база, регулирующая сферу стратегического планирования в Арктической зоне РФ.

В ходе проведенного исследования был применен широкий круг научных методов. В рамках компаративного подхода к изучению состояния институциональной базы, применялся контентный и институциональный анализ системы стратегического планирования на муниципальном уровне. Отбор первичных данных осуществлялся на основе сплошного мониторинга, а их обработка достигалась эмпирическими методами экспертизы, агрегации и проведения системного анализа.

Основным источником первичных сведений о наличии муниципальных стратегий явились официальные сайты муниципальных образований в сети «Интернет», а также государственная автоматизированная система «Управление», на основе которой осуществляется агрегация всех документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней. Первичные данные для статьи были сформированы по состоянию на 01.05.2019.

Обсуждение известных позиций и точек зрения

В настоящее время сфера муниципального стратегического планирования в Арктической зоне РФ изучена в недостаточной степени. Среди арктических регионов, активно занимающихся исследованиями в Артике, выделяются Архангельская и Мурманская области [5]. В этой связи, наиболее известны результаты исследования, проведенного в 2010-2011 годах учеными Кольского научного центра РАН (Мурманская область), в рамках которого были изучены подходы к стратегическому планированию в муниципальных образованиях Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Указанное исследование проводилось в рамках гранта целевого конкурса РГНФ «Россия в Арктике: история, современность, перспективы», основывалось на результатах исследования практики применения инструментов стратегического управления в муниципальных образованиях Севера России и было направлено на изучение опыта стратегирования в северных городах – Костамукша (республика Карелия), Апатиты (Мурманская область), Дудинка (Красноярский край) и ряд других [6]. По результатам исследования важнейшими проблемами для северных территорий выделяются крайняя экономическая слабость муниципалитетов и недостаточная «человекоориентированность» социально-экономической политики на всех уровнях управления.

Как показывает практика, основной преградой для успешной реализации муниципальных целей и задач социально-экономического развития является типичная для большинства муниципальных образований РФ проблема недостатка собственных источников финансирования, высокая дотационность бюджетов, которая лишает их возможности стратегического развития. Указанную проблематику выделяют различные авторы Рой О.М., Кузнецова О.П., Дидык В.В., Колесникова К.И., Гусаков П.Ю. в своих исследованиях [7, 8, 9, 10].

Специфика же ситуации в муниципалитетах Севера и Арктики состоит в том, что на возможности их развития накладывает негативный отпечаток дискриминационный по отношению к северным территориям механизм распределения доходов от освоения северных и арктических природных ресурсов. Сложившаяся система работает главным образом в пользу федерального уровня и крупных промышленных корпораций. Это создает искусственную дотационность многих северных регионов и муниципалитетов. Парадоксально, что даже те северные и арктические муниципалитеты, на территории которых эксплуатируются крупные нефтегазовые месторождения, обеспечивающие значительную долю доходов бюджета страны, являются дотационными. Такая ситуация характерна, например, для городского округа Салехард, Ханты-Мансийского муниципального района [6].

Отсутствие сбалансированности возложенных на муниципалитеты полномочий и имеющихся в распоряжении ресурсов, прежде всего финансовых, порождает высокую их зависимость от государственных органов власти, что влечет за собой невозможность полноценного формирования муниципальными образованиями собственной социально-экономической политики и стратегии ее реализации. В результате жестких бюджетных ограничений выявляется тенденция направления всех имеющихся муниципальных ресурсов на решение неотложных текущих задач, что, как правило, означает игнорирование вопросов перспективного развития, либо их финансирование по остаточному принципу.

Вторая проблема недостаточной «человекоориентированности» муниципальной системы управления территорией сформирована на основе человекоориентированной парадигмы институционального развития территорий академика РАН Татаркина А.И. [11], поскольку до настоящего времени в муниципалитетах не работают механизмы вовлечения граждан в процессы не только инновационного развития, но и решения практических вопросов повседневной жизни. Контроль за выполнением решений общественных слушаний, обеспечивающих учет мнения граждан, предписанный законодательством для определенных случаев (например, слушания по планируемым инвестиционным проектам), институционально/законодательно не оформлен и не осуществляется. Норм, обязывающих органы МСУ учитывать итоги общественных слушаний, не существует. Поэтому свои решения, в том числе и касающиеся инновационной деятельности, органы МСУ принимают чаще всего без учета мнения граждан и без их активного участия [6].

Вместе с тем, в России сфера стратегического планирования муниципальных образований имеет ряд методических, практических, организационных и мотивационных проблем, которые выделяются различными группами исследователей. Так в частности исследователями Гриненко Т.Г. и Посольским А.А. выделяются следующие проблемы стратегического планирования:

1) непонимание сути стратегического планирования в муниципальном образовании;

2) несогласованность общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;

3) слабость методической базы разработки стратегии;

4) отсутствие конкретики в формулировании целей;

5) низкая квалификация работников муниципальных образований;

6) отсутствие взаимодействия со стейкхолдерами;

7) усложнение механизмов муниципального управления.

В этом же направлении отмечаются проблемы, связанные с отсутствием выстроенной вертикали стратегического планирования, недостатками консультационной помощи (в том числе и помощи со стороны фундаментальной и прикладной науки), дефицит муниципальных бюджетов и недостаточность ресурсов самоуправления. В итоге исследователями выделяется тезис о том, что на низовом уровне муниципальных образований (на уровне сельских поселений) может и не быть стратегии, а только план, состоящий из мероприятий по реализации стратегий высшего уровня [12].

Дополнительно Рой О.М. в своем исследовании выделяет в качестве проблем коммуникации органов местного самоуправления слабую связь с бизнес-сообществом и низкую степень участия граждан в разработке и реализации стратегической политики муниципального образования.

Бизнес-структуры на территории муниципального образования не видят в органах местной власти полноправных и авторитетных партнеров, способных оказывать поддержку и содействовать продвижению интересов бизнеса, в том числе по реализации продукции или услуг местных товаропроизводителей за пределы муниципального образования с целью расширения рынков сбыта. Сами органы местной власти не ведут работ по стимулированию бизнеса на локальных территориях, не формируют баз данных бизнес-проектов, местных инициатив и пр. Не все бизнес-сообщества способны разработать качественный бизнес-проект, защитить свои интересы от необоснованных притязаний третьих лиц, оптимизировать свои расходы в случае участия в общественно значимых проектах. В свою очередь, большинство людей также не видят смысла в стратегическом планировании, не верят в серьезность намерений власти четко следовать выделенным в стратегических документах приоритетам. Для представительных органов власти система стратегического планирования еще не обрела актуального смысла, будучи вторичным элементом по отношению к системе территориального планирования [8].

Одной из наиболее значимых причин, вызывающих названные проблемы, является низкая самодостаточность муниципальных образований, сочетающаяся со слабой учебно-методической подготовкой руководителей и специалистов муниципалитета, невниманием региональной власти к реальным потребностям муниципальных образований. Регионы видят в муниципальных образованиях проводников своих полномочий, будучи слабо озабоченными реальными проблемами населения на местном уровне. Главной ошибкой современной системы стратегического планирования является ее чрезмерная централизация, при которой исполнение целей муниципального образования по отношению к региональному уровню власти носит остаточный характер.

Таким образом, можно констатировать, что свои преимущества регион способен реально воплотить исключительно при условии саморазвития муниципалитетов, находящихся на его территории и использующих имеющиеся у них ресурсы для повышения качества жизни местного населения. Приоритетное развитие локальных территорий является необходимым условием развития самого региона, повышения его конкурентных преимуществ. Эффективность стратегического планирования муниципальных образований может быть обеспечена реализацией ряда предложений, направленных на раскрытие потенциала местного самоуправления и повышение конкурентоспособности региона.

Указанные исследователями проблемы актуальны и сегодня. В методическом и методологическом аспектах на территории Арктической зоны РФ существуют пробелы, поскольку в большинстве субъектов РФ, отнесенных к Арктической зоне РФ, методические рекомендации по разработке муниципальных стратегий до сих пор не сформированы. Данный факт свидетельствует о наличии различных подходов при формировании муниципальных стратегий и фрагментарной работе по систематизации процесса стратегирования на муниципальном уровне. Различия в действующих муниципальных стратегиях свидетельствуют об усложненном их мониторинге со стороны региональной власти, что мешает эффективному контролю и своевременному реагированию на выявление рассогласованности региональных и муниципальных приоритетов при реализации региональной политики на конкретной территории. Помимо этого в муниципальных образованиях, как в ближайшем к населению уровню власти, необходимо согласование принимаемых стратегических решений с местным сообществом для обеспечения эффективной реализации и общественной поддержки при проведении муниципальной политики. В настоящее время большинство муниципалитетов для получения легитимности и общественной поддержки принимаемой стратегии ограничивается проведением общественного обсуждения в форме публичных слушаний, что в недостаточной степени отражает учет интересов всех заинтересованных сторон на конкретной территории. Отсутствие согласования принимаемых решений с населением, местным бизнесом и соседними муниципалитетами будет свидетельствовать о неэффективности проводимой муниципальной политики, неумении выстраивать коммуникацию с местным сообществом и политической неустойчивости работающей команды муниципальных управленцев.

Результаты исследований

Существующая нормативно-правовая и методическая база

На региональном уровне в сфере стратегического планирования к настоящему времени сформирована соответствующая нормативная и правовая база. В каждом Арктическом субъекте РФ действуют региональный закон о стратегическом планировании, опирающийся на нормы Закона № 172-ФЗ, и различные подзаконные акты, регулирующие особенности разработки, реализации, мониторинга и контроля конкретных документов стратегического планирования. С учетом того, что на федеральном уровне сегодня нет документов, содержащих требование разработки стратегий муниципальных образований, последние могут разрабатывать муниципальные стратегии развития только в случае принятия инициативного решения о разработке стратегии. Поэтому субъекты Федерации самостоятельно определяют порядок формирования отдельных элементов муниципальной системы стратегического планирования. В этой связи многие регионы пытаются стимулировать деятельность по разработке муниципальных стратегий развития путем формирования соответствующих методических рекомендаций. Так в Арктических регионах такие рекомендации разработаны у Красноярского края, республики Коми и республики Саха (Якутия). Все методические рекомендации были утверждены нормативными актами региональных органов исполнительной власти, курирующих вопросы стратегического планирования [13, 14, 15, 16, 17].

В частности, в методических рекомендациях республики Саха (Якутия) для муниципалитетов разъясняются основные организационные, процедурные и методологические аспекты при формировании муниципальных стратегий (основные понятия, принципы разработки, механизм согласования и реализации стратегии). В данных регионах установлена примерная структура стратегии, а также выделены отдельные рекомендации для каждого из блоков стратегии (сценарный, аналитический, прогнозный, пространственный и др.). Для формирования прогнозного блока указан рекомендуемый перечень целевых показателей [13].

В Республике Коми, в свою очередь, также описан процесс разработки муниципальной стратегии и ее согласования, при этом в данных методических рекомендациях дополнительно установлена форма плана мероприятий по реализации стратегии и рекомендуемый перечень целевых показателей. Вместе с тем необходимо отметить, что в Республике Коми до августа 2019 года отсутствовала рекомендованная структура муниципальной стратегии, что затрудняло для муниципалитетов понимание особенностей ее разработки и как следствие может привести к значительному разнообразию муниципальных стратегий, а также отсутствию сопоставимости между ними. В августе 2019 года министерство экономики республики Коми приняло новый порядок формирования муниципальных стратегий, в которых указанный методологический пробел был устранен [14, 15].

В методических рекомендациях Красноярского края представлено очень подробное описание процесса формирования муниципальной стратегии с выделением основных этапов разработки стратегии, разъяснением основной терминологии, а также приведением примеров из существующей практики. Дополнительно в Красноярском крае сформированы отдельные методические рекомендации с детальным описанием содержания каждого из блоков муниципальной стратегии. Кроме того, на официальном сайте Министерства экономики и регионального развития Красноярского края сформирован раздел «Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований», в котором размещена вся нормативно-правовая и методическая база, а также информационные и справочные материалы в сфере стратегического планирования. Это свидетельствует о большом внимании к стратегическому планированию на муниципальном уровне в регионе и попытке системно выстроить работу в данном направлении. Вместе с тем необходимо отметить, что 3 муниципальных района, входящих в Арктическую зону РФ в Красноярском крае, до настоящего времени не сформировали собственные муниципальные стратегии, что свидетельствует о недостаточной эффективности принимаемых Правительством Красноярского края мер в сфере стратегического планирования, либо об отсутствии заинтересованности муниципалитетов при формировании собственных стратегий развития [16, 17].

Также необходимо отметить, что все разработанные методические рекомендации в Арктических регионах были приняты после утверждения всех муниципальных стратегий в Арктической зоне РФ. Это говорит о том, что методологическая работа региональных властей идет с запозданием к фактическим результатам деятельности муниципалитетов при разработке стратегий. В результате попытка Арктических регионов систематизировать работу по разработке муниципальных стратегий по факту отражает предъявление дополнительных требований к их разработке, в результате чего процесс стратегического планирования на территориях замедляется. Отсутствие единого подхода на стадии разработки муниципальных стратегий вызывает сложности с последующим мониторингом и контролем результатов реализации муниципальной политики на местах, а для муниципальных образований появляется дополнительная сложность при выборе методологического подхода для формирования муниципальной стратегии в условиях обилия успешных практик муниципального уровня.

По результатам рассмотрения состава целевых показателей, рекомендованных для разработки муниципальных стратегий, можно сделать вывод, что большая часть показателей была продублирована из перечня показателей, используемых регионами для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [18]. Данное решение обусловлено уже отлаженным в регионах механизмом сбора и анализа муниципальной отчетности, наличием необходимой для анализа официальной статистической информации, разноплановой характеристикой социально-экономического положения отдельной территории, а также обеспечением взаимоувязки муниципальных стратегий с федеральными и региональными документами стратегического планирования и целевыми показателями.

Таким образом, в ходе проведенного анализа нормативной и методологической базы стратегического планирования в арктических регионах можно сделать вывод об отсутствии единого подхода при формировании муниципальных стратегий с учетом различной степени детализации региональных методических рекомендаций для муниципалитетов (при их наличии) и о различном внимании региональных властей к выстраиванию муниципальной системы стратегического планировании. Принятие методических рекомендаций по разработке муниципальных стратегий не приводит к стимулированию муниципалитетов к разработке собственных стратегий, а фактически происходит предъявление не всегда обоснованных новых требований к муниципальным стратегиям и усложнению стратегического планирования на местах, что требует от муниципальных служащих дополнительных навыков в сфере стратегического планирования и дополнительного времени для проработки новых элементов, рекомендованных регионом.

Анализ муниципальных стратегий

В Арктическую зону Российской Федерации входит 58 муниципальных образований – 29 городских округов и 29 муниципальных районов (информация представлена по состоянию на момент сбора первичных сведений – 1.05.2019). Как показывает сплошной анализ муниципальных стратегий, стратегическое планирование в Арктической зоне РФ наиболее активно развито в Ямало-Ненецком автономном округе и в республике Коми, где 100% муниципалитетов приняли свои стратегии. Также необходимо отметить, что в Красноярском крае, республиках Карелия и Саха (Якутия), а также в Ненецком и Чукотском автономных округах у арктических муниципалитетов отсутствуют утвержденные муниципальные стратегии.

В части анализа горизонта планирования муниципальных стратегий (рисунок 1) из 23 действующих арктических муниципальных стратегий 43% разработаны до 2020 года, 30% – до 2030 года, 17% – до 2025 года. Средний срок разработки муниципальных стратегий составляет более 11 лет. Горизонт планирования муниципальных стратегий во многом зависит от года разработки стратегии. Так до 2020 года стратегии разрабатывались с 2007 (г. Салехард) по 2014 год (Воркута), а до 2030 года – с 2011 (г. Муравленко и Пуровский район) по 2018 годы (г. Новый Уренгой и Приуральский район). Необходимо отметить, что более половины муниципальных стратегий (57%) были разработаны до принятия закона № 172-ФЗ.

В ходе сопоставления горизонтов планирования муниципальных стратегий с региональными можно отметить, что в Архангельской области и республике Коми действующие муниципальные стратегии не выходят за пределы регионального горизонта планирования (рисунок 1).

Рисунок 1 – Горизонт планирования в Арктических муниципальных стратегиях

В свою очередь в ЯНАО и Мурманской области наблюдается неполное соответствие регионального и муниципального горизонтов планирования. Так, в ЯНАО менее половины (46%) муниципальных стратегий соответствуют региональному горизонту планирования – 2020 год. 38% стратегий действуют до 2030 года, а оставшиеся 16% – до 2025 года. Данная тенденция обусловлена тем, что в ЯНАО до 2020 года действуют самые ранние стратегии, разработанные в период с 2007 по 2012 годы. Более поздние стратегии имеют более дальний горизонт планирования. Также в настоящее время в ЯНАО разработан проект новой стратегии с горизонтом планирования до 2030 года. Данный проект стратегии прошел процедуру общественного обсуждения и находится на согласовании по предметам совместного ведения в Минэкономразвития России.

В Мурманской области только треть муниципальных стратегий соответствуют горизонту планирования региональной стратегии (2025 год). Также еще 33% стратегий действуют до 2020 года, однако данные стратегии были разработаны в 2011-2013 годах. Также в ЗАТО Александровск Мурманской области стратегия разработана до 2026 года, а в городе Апатиты Мурманской области в стратегии не указан горизонт планирования (однако большая часть целевых показателей в стратегии установлена до 2015 года). Несмотря на это, стратегия города Апатиты в настоящее время является действующей и самой ранней из всех рассматриваемых (утверждена 19.12.2002).

При сопоставлении горизонтов планирования региональных и муниципальных стратегий можно сделать вывод, что в Архангельской области и республике Коми региональные стратегии были сформированы ранее, чем муниципальные. В то же время наблюдается разнородная ситуация в ЯНАО и Мурманской области – 69% и 66% муниципальных стратегий соответственно в этих регионах были приняты одновременно или после принятия региональной стратегии. Соответственно в Арктической зоне РФ есть всего 6 муниципальных стратегий, которые были приняты раньше региональных – Салехард, Надымский, Шурышкарский и Ямальский районы (ЯНАО) и города Апатиты и Кировск (Мурманская область).

При анализе муниципальных органов управления, принявших решение об утверждении муниципальных стратегий, можно сделать вывод, что практически все стратегии (96%) были приняты решениями муниципального совета/собрания депутатов либо районной/городской думы. Лишь в городе Архангельске стратегия была утверждена постановлением мэра города. Данная тенденция свидетельствует, что при разработке и утверждении муниципальных стратегий в Арктической зоне в процесс разработки основополагающего документа развития территории были вовлечены местные депутаты как представители общественности и местного населения для придания местной стратегии дополнительной общественной легитимности.

Кроме того, по результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что почти 80% муниципальных стратегий были разработаны органами местного самоуправления самостоятельно, тогда как более 20% муниципалитетов полностью отдали на аутсорсинг формирование собственных муниципальных стратегий. Данная тенденция выявлена путем анализа текстов стратегий на предмет упоминания и ссылок на сторонних разработчиков. Также при проведении анализа действующих стратегий можно сделать вывод, что в городских округах стратегическое планирование развито несколько интенсивнее в сравнении с муниципальными районами. Почти в 45% городских округов АЗРФ действуют собственные стратегии, тогда как в муниципальных районах этот показатель составляет 35%.

Таким образом, по результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что в муниципальных образованиях Арктической зоны РФ процесс стратегического планирования на муниципальном уровне движется недостаточно систематизировано, то есть муниципалитеты разрабатывают собственные муниципальные стратегии без строгой привязки к региональным горизонтам планирования и существующим методическим рекомендациям. Муниципальные образования в большинстве своем собственными силами разрабатывают стратегии социально-экономического развития для обеспечения понимания сценариев развития собственной территории. Причем разработка стратегии происходит в инициативном порядке. Также важным моментом является утверждение стратегии местными депутатами, что обеспечивает согласованную позицию муниципальных ветвей власти при реализации муниципальной политики.

Важным моментом является сравнительно малое количество разработанных стратегий после принятия 172-ФЗ. Данная тенденция связана с масштабной актуализацией федерального и регионального законодательства и документов стратегического планирования, а также отсутствием понимания муниципалитетами федеральных векторов развития. Только в 2018-2019 годах, после принятия «майского» указа Президента РФ [19], муниципалитеты стали более активно разрабатывать собственные стратегии с учетом прояснившейся федеральной повестки (в 2018-2019 годах было принято 5 стратегий).

В результате проведенного анализа действующих муниципальных стратегий в Арктической зоне РФ можно сделать вывод, что они сформированы по единому формату, несмотря на отсутствие региональных методических рекомендаций. Муниципальные образования пытаются самостоятельно формулировать собственные векторы развития, однако на текущий момент наблюдается отсутствие системной работы в этом направлении с учетом недостаточного практического опыта разработки муниципальных стратегий в условиях изменившихся реалий стратегирования после выхода закона № 172-ФЗ.

Понимание содержания и структуры муниципальных стратегий базируется на международном, региональном и муниципальном опыте стратегирования, поэтому по факту муниципальные стратегии имеют определенные общие черты. Содержание муниципальных стратегий состоит как из общих (таблица 1), так и из специфических разделов (таблица 2).

Несмотря на относительно однородную структуру муниципальных стратегий, в некоторых муниципалитетах выделяются отдельные разделы, нехарактерные для остальных муниципалитетов. В таблицу 2 вынесены разделы, которые были отмечены в 5 и менее муниципальных образований. Данные разделы отражают дополнительную проработку муниципальной стратегии в различных направлениях, стратегически важных для местной власти.

В частности, в стратегии развития Ямальского района был сформирован раздел «Антикризисные меры» в период мирового финансового кризиса 2008-2009 годов, что нашло отражение в отдельном разделе стратегии. В Онежском районе приоритетной задачей для местных властей является привлечение инвестиций на свою территорию в связи с монопрофильностью данного муниципального образования и закрытием крупных системообразующих для района предприятий. Поэтому в стратегии Онежского района сформирован отдельный раздел по формированию условий для развития бизнеса в качестве территории опережающего социально-экономического развития.

Таблица 1 – Общие разделы муниципальных стратегий в Арктической зоне РФ

Также очень ярким решением для городов Апатиты (Мурманская область) и Губкинский (Ямало-ненецкий автономный округ) выглядит выделение в стратегии раздела «Анализ интересов и приоритетов жителей, бизнеса и власти». Наличие данного раздела свидетельствует о разработке стратегии с учетом мнения населения, что придает ей дополнительную легитимность и поддержку действий местной власти для решения поставленных задач со стороны местного населения и бизнеса.

Раздел «Оценка финансовых ресурсов» также нечасто встречается в муниципальных стратегиях ввиду сложности его проработки и взаимоувязки декларируемых стратегических целей с финансированием местных полномочий с учетом федеральных и региональных мер поддержки. По оценкам ученых, муниципальная финансовая политика существует отдельно от технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования [20], поэтому наличие данного раздела является существенным преимуществом муниципальной стратегии и способствует пониманию местной власти примерного объема финансовых ресурсов, необходимого для реализации стратегии.

Таблица 3 – Специфические разделы муниципальных стратегий в Арктической зоне РФ

При сопоставлении существующих разделов муниципальных стратегий с рекомендуемой структурой муниципальной стратегии в субъектах РФ, можно сделать вывод, что на муниципальном уровне фактически сложившаяся структура стратегий учитывает все основные разделы региональных методических рекомендаций и дополняет новыми с учетом собственного видения разработки стратегии и особенностей развития своей территории. Вместе с тем, часть муниципалитетов не учитывает региональные рекомендации. В частности, рекомендованные в республике Саха (Якутия) разделы «Определение развития отраслей (сфер) экономики и инфраструктуры муниципального образования» и «Пространственное развитие муниципальных образований» в муниципальных стратегиях не отражены.

Отсутствие в стратегиях раздела по оценке развития отраслевых комплексов, занимающих ведущие позиции в экономике муниципального образования, объясняется тем, что указанный раздел местным властям необходимо формулировать во взаимодействии с местным бизнесом и инфраструктурными компаниями, которые присутствуют на территории муниципалитета. Проработка данного раздела требует дополнительных трудозатрат и согласования интересов долгосрочного развития всех стейкхолдеров, что не всегда политически возможно и практически реализуемо из-за дополнительных финансовых, кадровых и временных затрат. Также зачастую местный бизнес и инфраструктурные компании не хотят идти на контакт с местной властью, опасаясь недобросовестной конкуренции и раскрытия долгосрочных планов развития. Вместе с тем, у представителей малого и среднего бизнеса не всегда присутствуют собственные стратегии развития на долгосрочный период, поскольку они фокусируются на осуществлении собственной оперативной деятельности.

В части пространственного развития муниципальных образований требуется масштабная работа по определению приоритетов территориального развития муниципального образования на долгосрочную перспективу с учетом видения региональной власти. С учетом текущей демографической динамики в Арктическом макрорегионе, связанной с депопуляцией населения, на муниципальном уровне складывается ситуация, когда в долгосрочном периоде целые населенные пункты полностью теряют собственное население. Указанные тенденции проблематично формулировать в основополагающем документе социально-экономического развития территории в первую очередь по политическим причинам.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать вывод, что система муниципального стратегического планирования в настоящее время все еще находится в стадии формирования, поскольку в ней до сих пор отсутствуют единообразные подходы к формированию документов стратегического планирования, отсутствуют универсальные походы для работы с населением, а также отсутствует система подготовки необходимых кадров для разработки и реализации эффективной муниципальной политики.

В рамках реализации Стратегии пространственного развития Минэкономразвития России запланировал разработку и утверждение методических рекомендаций по подготовке стратегии социально-экономического развития муниципального образования с учетом основных направлений пространственного развития Российской Федерации, а также национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации к декабрю 2019 года. Однако с учетом того, что реализация Стратегии пространственного развития не реализуется ввиду затянувшегося согласования плана мероприятий по ее реализации, то как следствие откладывается и реализация других планируемых мероприятий. Вместе с этим, отсутствие в муниципалитетах выстроенной работы с местным сообществом при формировании стратегических документов является главной проблемой стратегического планирования на местах, так как местные власти не могут охватить весь спектр проблем муниципалитета без эффективной коммуникации с непространственными стейкхолдерами, на улучшение качества жизни которых и направлена реализация муниципальной политики.

Согласно принципу сбалансированности системы стратегического планирования необходимо обеспечить согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. Трактовка согласованности и сбалансированности стратегического планирования в законе 172-ФЗ является в достаточной степени узкой, поскольку в более широком понимании смысл стратегического планирования заключается в конструировании особых связей между властью, бизнесом и местным сообществом, благодаря которым выстраивается консолидация интересов различных социальных групп в решении долгосрочных стратегических задач.

В практике муниципального управления на сегодняшний день не выработана единая концепция принятия решений о социально-экономическом развитии как с точки зрения модельного инструментария, методов и механизмов разработки стратегического плана, так и с позиции предоставления и анализа информации. Необходимо разрабатывать новые методы и механизмы принятия решений стратегического характера.

После осуществления реформы местного самоуправления ситуация в муниципальном стратегическом планировании практически не изменилась. Особенно тенденция к изменению подходов к муниципальному управлению актуальна сейчас, при интенсивной реализации национальных и региональных проектов в рамках исполнения «майского» указа Президента России. Содействие муниципалитетов и наличие согласованных действий при осуществлении региональной и федеральной политики является ключевым элементом успешной реализации поставленных целей, поэтому необходимость преодоления обозначенных проблем в стратегическом планировании является первоочередной задачей.

Список литературы

1. Федеральный закон № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения 01.09.2019).
2. Рябова Л.А. Проблемы применения концепции устойчивого развития в Российской Федерации: от национального уровня к северному аспекту // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2010. № 1 (25). С. 44-49.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (дата обращения 01.09.2019).
4. Лапыгин Ю.Н., Тулинова Д.В. Методы разработки стратегий муниципальных образований // Управленческое консультирование. 2018. №1 (109).
5. Смиренникова Е.В., Воронина Л.В., Уханова А.В. Специализированные субъекты развития арктической зоны России // Экономика и предпринимательство. 2017. № 8-1 (85). С. 274-279.
6. Дидык В.В., Рябова Л.А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в муниципалитетах российского Севера и Арктики // Труды КарНЦ РАН. 2013. №5.
7. Кузнецова О.П. О социально-экономическом положении муниципальных образований Омской области // Вестник ЧитГУ. 2003. № 3 (44). С.174-179.
8. Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2015. №4 (36).
9. Дидык В.В. Исследование практики стратегического планирования и управления в муниципальных образованиях Севера России // Региональная экономика: теория и практика, 2012. № 23 (254). С. 31-38.
10. Колесникова К.И., Гусаков П.Ю. Особенности стратегического планирования в муниципальных образованиях Российской Федерации на примере г. Екатеринбург // Экономика и управление в XXI веке: стратегии устойчивого развития: сборник статей IV Международной научно-практической конференции / Под общ.ред. Г.Ю. Гуляева – Пенза: МЦНС «Наука и Просвещение». – 2018. – 284 с.
11. Татаркин А.И. Инновационные источники пространственного развития Российской Федерации // Инновации. 2013. № 03 (173). С. 10-17.
12. Гриненко Т.Г., Посольский А.А. Анализ опыта организации разработок стратегий развития муниципальных образований // Научные труды СЗИУ РАНХиГС. 2015. Т. 6. Вып. 4 (21). С. 203–216.
13. Приказ министерства экономики республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2015 года № 210-од «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования, формируемых на уровне муниципальных образований Республики Саха (Якутия)». – URL: http://base.garant.ru/48159398/ (дата обращения 01.09.2019).
14. Приказ министерства экономики республики Коми от 29 декабря 2017 года № 386 «Об утверждении рекомендаций по разработке, корректировке, осуществлению мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в Республике Коми». – URL: http://base.garant.ru/48658666/#block_10273 (дата обращения 01.09.2019).
15. Приказ Министерства экономики Республики Коми от 8 августа 2019 года № 201 «Об утверждении рекомендаций по разработке, корректировке, осуществлению мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в Республике Коми». – URL: http://econom.rkomi.ru/page/17217/ (дата обращения 01.09.2019).
16. Методические рекомендации по разработке органами местного самоуправления стратегий социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Красноярского края на период до 2030 года. – URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (дата обращения 01.09.2019).
17. Методические рекомендации по формированию стратегий социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Красноярского края до 2030 года. – URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (дата обращения 01.09.2019).
18. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». – URL: http://base.garant.ru/193208/ (дата обращения 01.09.2019).
19. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». – URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201805070038 (дата обращения 01.09.2019).
20. Днепровская Л.А. Особенности стратегического планирования ресурсного обеспечения муниципальных образований // Baikal Research Journal. 2011. №2.

Reference

1. Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 “On Strategic Planning in the Russian Federation” [O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federatsii]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed September 1, 2019).
2. Ryabova L.A. Problems of applying the concept of sustainable development in the Russian Federation: from the national level to the northern aspect [Problemy primeneniya kontseptsii ustoychivogo razvitiya v Rossiyskoy Federatsii: ot natsional’nogo urovnya k severnomu aspektu]// North and the market: the formation of an economic order. 2010. No. 1 (25). S. 44-49.
3. Order of the Government of the Russian Federation of February 13, 2019 No. 207-r “On approval of the Strategy for spatial development of the Russian Federation for the period until 2025” [Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2025 goda]. URL: http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (accessed September 1, 2019).
4. Lapygin YU.N., Tulinova D.V. Methods for developing strategies of municipalities [Metody razrabotki strategiy munitsipal’nykh obrazovaniy]// Management Consulting. 2018. No1 (109).
5. Smirennikova Ye.V., Voronina L.V., Ukhanova A.V. Specialized subjects of the development of the Arctic zone of Russia [Spetsializirovannyye sub»yekty razvitiya arkticheskoy zony Rossii]// Economics and Entrepreneurship. 2017. No. 8-1 (85). S. 274-279.
6. Didyk V.V., Ryabova L.A. Problems and prospects for the development of local self-government in the municipalities of the Russian North and the Arctic [Problemy i perspektivy razvitiya mestnogo samoupravleniya v munitsipalitetakh rossiyskogo Severa i Arktiki]// Transactions of Karelian Research Center of Russian Academy of Science. 2013. No5.
7. Kuznetsova O.P. On the socio-economic situation of municipalities of the Omsk region [O sotsial’no-ekonomicheskom polozhenii munitsipal’nykh obrazovaniy Omskoy oblasti]// Bulletin of ChitGU. 2003. No. 3 (44). S.174-179.
8. Roy O.M. The role of strategic planning in the development of municipalities [Rol’ strategicheskogo planirovaniya v razvitii munitsipal’nykh obrazovaniy]// Outlines of global transformations: politics, economics, law. 2015. No4 (36).
9. Didyk V.V. Study of the practice of strategic planning and management in municipalities of the North of Russia [Issledovaniye praktiki strategicheskogo planirovaniya i upravleniya v munitsipal’nykh obrazovaniyakh Severa Rossii]// Regional Economics: Theory and Practice, 2012. No. 23 (254). S. 31-38.
10. Kolesnikova K.I., Gusakov P.Yu. Features of strategic planning in municipalities of the Russian Federation on the example of Yekaterinburg [Osobennosti strategicheskogo planirovaniya v munitsipal’nykh obrazovaniyakh Rossiyskoy Federatsii na primere g. Yekaterinburg]// Economics and Management in the XXI Century: Sustainable Development Strategies: Collection of Articles of the IV International Scientific and Practical Conference / Ed. G.Yu. Gulyaeva — Penza: ICSN “Science and Enlightenment”. — 2018 .— 284 p.
11. Tatarkin A.I. Innovative sources of spatial development of the Russian Federation [Innovatsionnyye istochniki prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii]// Innovations. 2013. No. 03 (173). S. 10-17.
12. Grinenko T.G., Posol’skiy A.A. Analysis of the experience of organizing the development of development strategies for municipalities [Analiz opyta organizatsii razrabotok strategiy razvitiya munitsipal’nykh obrazovaniy]// Scientific works of SZIU RANEPA. 2015.Vol. 6. Vol. 4 (21). S. 203–216.
13. The order of the Ministry of Economy of the Republic of Sakha (Yakutia) dated December 14, 2015 No. 210-od “On approval of guidelines for the development and updating of strategic planning documents generated at the level of municipalities of the Republic of Sakha (Yakutia)” [Ob utverzhdenii metodicheskikh rekomendatsiy po razrabotke i korrektirovke dokumentov strategicheskogo planirovaniya, formiruyemykh na urovne munitsipal’nykh obrazovaniy Respubliki Sakha (Yakutiya)]. — URL: http://base.garant.ru/48159398/ (accessed September 1, 2019).
14. Order of the Ministry of Economy of the Republic of Komi dated December 29, 2017 No. 386 “On approval of recommendations on the development, adjustment, monitoring and control of the implementation of strategies for the socio-economic development of municipalities in the Republic of Komi” [Ob utverzhdenii rekomendatsiy po razrabotke, korrektirovke, osushchestvleniyu monitoringa i kontrolya realizatsii strategiy sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya munitsipal’nykh obrazovaniy v Respublike Komi]. — URL: http://base.garant.ru/48658666/#block_10273 (accessed September 1, 2019).
15. Order of the Ministry of Economy of the Republic of Komi dated August 8, 2019 No. 201 “On approval of recommendations on the development, adjustment, monitoring and control of the implementation of strategies for the socio-economic development of municipalities in the Komi Republic” [Ob utverzhdenii rekomendatsiy po razrabotke, korrektirovke, osushchestvleniyu monitoringa i kontrolya realizatsii strategiy sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya munitsipal’nykh obrazovaniy v Respublike Komi]. — URL: http://econom.rkomi.ru/page/17217/ (accessed September 1, 2019).
16. Methodological recommendations on the development by local authorities of strategies for the socio-economic development of urban districts and municipal areas of the Krasnoyarsk Territory for the period until 2030 [Metodicheskiye rekomendatsii po razrabotke organami mestnogo samoupravleniya strategiy sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya gorodskikh okrugov i munitsipal’nykh rayonov Krasnoyarskogo kraya na period do 2030 goda]. — URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (accessed September 1, 2019).
17. Methodological recommendations on the formation of strategies for socio-economic development of urban districts and municipal areas of the Krasnoyarsk Territory until 2030 [Metodicheskiye rekomendatsii po formirovaniyu strategiy sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya gorodskikh okrugov i munitsipal’nykh rayonov Krasnoyarskogo kraya do 2030 goda]. — URL: http://www.econ.krskstate.ru/ser_mo/serok (accessed September 1, 2019).
18. Decree of the President of the Russian Federation of April 28, 2008 No. 607 “On the evaluation of the effectiveness of local authorities of urban districts and municipal regions” [Ob otsenke effektivnosti deyatel’nosti organov mestnogo samoupravleniya gorodskikh okrugov i munitsipal’nykh rayonov]. — URL: http://base.garant.ru/193208/ (accessed September 1, 2019).
19. Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2018 No. 204 «On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period until 2024» [O natsional’nykh tselyakh i strategicheskikh zadachakh razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2024 goda]. — URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201805070038 (accessed September 1, 2019).
20. Dneprovskaya L.A. Features of strategic planning of resource support of municipalities [Osobennosti strategicheskogo planirovaniya resursnogo obespecheniya munitsipal’nykh obrazovaniy]// Baikal Research Journal. 2011. No2.