Управление природными ресурсами на трансграничных территориях

Введение

Развитие каждого государства зависит от ряда факторов, в том числе от природно-ресурсного потенциала территории. Неравномерность распределения природных ресурсов на территории государств, а также условия нарастающих темпов их использования приводит к формированию региональных и межнациональных конфликтов.

Природные ресурсы являются частью естественной экологической системы, которая имеет пространственно-территориальные границы, которые, в свою очередь, не совпадают с границами государств. Особое внимание всегда уделялось природным ресурсам, которые одновременно расположены на территории двух и более государств (водные объекты, месторождения полезных ископаемых и др.), так как их использование и охрана затрагивает интересы нескольких субъектов международного экологического права. Одним из механизмов управления и охраны природных ресурсов является двустороннее и многостороннее международное сотрудничество.

Цель и методы исследования

Целью исследования является определение понятия трансграничные (разделяемые) природные ресурсы и выявление механизмов их управления.

Общетеоретической и методологической основой исследования послужили труды в сфере международного экологического права и регулирования природопользования на трансграничных территориях П.Я. Бакланова [2], Д.С. Боклан [3], Б.А. Краснояровой [4] и ряда других авторов.

Нормативно-правовую базу исследования составили международные Конвенции (Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и др.), двусторонние Соглашения (Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов и др.), Конституция Российской  Федерации, Федеральные законы и др.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, а также специфические частноправовые методы – системный, формально-юридический, сравнительно-правовой.

Разделяемые или трансграничные природные ресурсы

Каждая территория имеет возможность развития благодаря совокупности ряда факторов, одним из которых является наличие природных ресурсов. Законодательство Российской Федерации определяет понятие природных ресурсов. К примеру, в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» говорится, что «природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность» [13].

Существует несколько подходов к классификации природных ресурсов. Например, А.И. Костин классифицирует природные ресурсы по трем типам [10]:

1. природные объекты и ресурсы, которые сосредоточены на территории одной страны (национально-территориальные ресурсы);
2. ресурсы, которые выходят за пределы границ отдельных государств (разделяемые природные ресурсы);
3. ресурсы, которые являются частью общего мирового наследия (экстерриториальные ресурсы).

Правовые режимы регулирования природными ресурсами, которые установлены на территории государств, определяют характер их использования и охраны. Основополагающие принципы рационального использования природных ресурсов в Российской Федерации отражены п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, где говорится, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [8].

Распространение природных ресурсов зависит от совокупности природных факторов и их местоположение (местообитание) имеет индивидуальные пространственно-территориальные границы, которые не совпадают с границами государств.

Проблема регулирования природных ресурсов, расположенных в пределах двух и более государств, существует длительное время, также она актуальна и для Российской Федерации.

В научной литературе даются определения ресурсам, расположенным в пределах двух и более государств. К примеру, М.А. Косарева определяет такие ресурсы как трансграничные. По её мнению, трансграничные природные ресурсы – это единый природный ресурс, местоположение (местообитание) которого охватывает территории с различными национальными и (или) международными правовыми режимами нескольких государств, ответственных за его рациональное использование и сохранение [9]. Данное пояснение частично согласуется с определением А.И. Костина о разделяемых природных ресурсах, которые, согласно его трактовке, выходят за пределы границ отдельных государств [10].

Трансграничные природные ресурсы нужно отличать от других видов международных ресурсов, например, от ресурсов, составляющих общее наследие человечества (воды Мирового океана). На наш взгляд, в состав трансграничных природных ресурсов можно включать следующие объекты международно-правового регулирования:

• трансграничные водные ресурсы;
• трансграничные месторождения полезных ископаемых;
• мигрирующие животные;
• трансграничные экосистемы (лесные экосистемы, особо охраняемые природные территории и др.).

По мнению М.А. Косыревой [9], происхождение суверенных прав государств на трансграничные природные ресурсы связано с теми правами на природные ресурсы, которые имеет государство в рамках определенной территории. Однако само осуществление этих прав требует наличия сотрудничества и соглашения государств по использованию и сохранению с другими заинтересованными субъектами, которые имеют аналогичные права по отношению к этим ресурсам. Распределение и осуществление прав на трансграничные природные ресурсы носит согласительный характер и устанавливается заинтересованными субъектами.

Механизмы управления природными ресурсами на трансграничных территориях

В результате использования трансграничных природных ресурсов формируются особые системы природопользования. Формирование таких региональных систем природопользования происходит под воздействием природных факторов, правового режима и уровня, структуры и особенностей экономического развития территории.

Исследование особенностей функционирования региональных систем природопользования, формирующихся в условиях трансграничных территорий, является необходимым для разработки стратегии сбалансированного (устойчивого) развития региона.

Понятие «трансграничная территория» является основой для развития в пределах такой территории систем природопользования. К примеру, К.В. Леконцева [11] считает, что понятие «трансграничный регион» – это социально-экономическая система, охватывающая часть территорий двух или нескольких соседних стран, характеризующаяся общностью определенных элементов и сформированная в результате взаимодействия приграничных регионов соседних стран, местоположение (местообитание) которых охватывает территории с различными национальными и (или) международными правовыми режимами нескольких государств, ответственных за рациональное использование и сохранение природных ресурсов.

В основе сотрудничества государств в сфере использования трансграничных природных ресурсов лежит принцип международного права окружающей среды о непричинении ущерба. Принцип равноправного и добросовестного сотрудничества всех заинтересованных сторон предопределяет установление эффективного международно-правового режима трансграничных ресурсов. Кроме того, в процессе управления трансграничными природными ресурсами осуществляются принцип устойчивого развития, принцип справедливости, принцип целостного, или экосистемного подхода (включая принципы комплексного и интегрированного управления), принцип рационального использования, принцип предосторожности [12].

Управление трансграничными природными ресурсами основывается на рассмотрении их как единого целостного объекта, вне зависимости от того, насколько тесно установлено сотрудничество. Передача прав одному или нескольким государствам по управлению трансграничными природными ресурсами, по мнению М.А. Косаревой [9], возможна в связи с особыми обстоятельствами по решению самих заинтересованных государств. Таким обстоятельством может быть существование рациональной необходимости доверить управление одному или нескольким государствам (которые несут большую ответственность, чем другие, за сохранение и содержание ресурсов), как например, в отношении анадромных видов рыб или перелетных птиц.

Вопросами управления природопользованием на трансграничных территориях занимались многие исследователи. К примеру, Е.Я. Власова, М.А. Гавриловская, К.Н. Бардук выявили перечень особенностей организации природопользования сопредельных территорий [5]:

1. общность природных ресурсов и объектов, природных условий, имеющих общепланетарное (глобальное) распределение, значение;
2. неравномерность их размещения (территориальные привязки) и разная степень насыщенности ими отдельных регионов, стран, экосистем;
3. трансграничность природных условий, ресурсов, объектов, видов и форм проявления, охват ими многих территорий;
4. трансграничный перенос, перемещение как самих ресурсов, так и последствий их использования в виде выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты, складирования и захоронения отходов в геологической, водной среде и даже в космическом пространстве;
5. потребность в них во времени и пространстве;
6. неразрешенность вопросов регулирования их использования в межгосударственном, межрегиональном и локальном аспектах даже в пределах отдельно взятой страны, территориальной единицы, объединения хозяйствующих субъектов.

Данные особенности необходимо учитывать при разработке дву- и многосторонних соглашений между странами в сфере использования и охраны трансграничных природных ресурсов.

Международное сотрудничество как механизм регулирования трансграничного природопользования

Международные соглашения, регулирующие права и обязанности государств по использованию и охране природных ресурсов на трансграничных территориях, являются основным современным механизмом управления.

С точки зрения правового регулирования, в последние десятилетия возникла практика заключения рамочных договоров, определяющих общие принципы и нормы взаимоотношений государств в отношении трансграничных (разделяемых) ресурсов, конкретизация которых осуществляется путем принятия дополнительных протоколов по специальным вопросам сотрудничества или соглашений по конкретным природным объектам.

Аспектам правового регулирования трансграничного природопользования посвящено значительное число документов, большая часть которых регулирует использование и охрану трансграничных водных ресурсов.

К категории рамочных договоров, регулирующих использование трансграничных водных ресурсов, относится, например, Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер [7]. Данная конвенция посвящена международному сотрудничеству в вопросах охраны вод от загрязнения. Конвенция рекомендует, чтобы в договоренностях прибрежных государств присутствовали положения об учреждении совместных органов, наделенных управленческими функциями в области непосредственной практической организации водопользования, включая обязанности системного информирования.

Российская Федерация как субъект международного права и как государство, имеющее большую по протяженности государственную границу, принимает активное участие в осуществлении правового регулирования проблем природопользования на трансграничных территориях.

Трансграничное сотрудничество в области охраны окружающей среды и рационального природопользования – важнейшая составляющая национальной экологической политики Российской Федерации. Международное сотрудничество в данном контексте ведется по трем направлениям:

1. разработка и заключение международных документов;
2. участие в деятельности международных организаций;
3. международное научно-техническое сотрудничество.

Российская Федерация с большинством пограничных государств имеет соглашения, способствующие решению проблем трансграничного природопользования (табл.).

Таблица – Некоторые международные соглашения Российской Федерации в сфере использования и охраны природных ресурсов на трансграничных территориях

Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере регулирования трансграничного природопользования реализуется путем создания, согласно соглашениям, рабочих групп. Российская Федерация участвует в международных программах и проектах, проводит международные мероприятия.

По мнению О.Ю. Дубровиной, в связи с распадом СССР ряд экологических проблем, которые раньше были внутригосударственными, приобрели статус международных, а отдельные из них – получили статус трансграничных [6].

В настоящее время международное трансграничное сотрудничество Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям:

1. изучение, воспроизводство, использование минерально-сырьевых ресурсов (например, трансграничные бассейны подземных вод);
2. взаимодействие по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан по сохранению экосистемы бассейна трансграничной реки Урал и др.);
3. охрана, защита, воспроизводство и рациональное использование трансграничных лесных экосистем (Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации по профилактике и тушению лесных и степных пожаров на приграничных территориях и др.);
4. охрана окружающей среды, сохранение биологического разнообразия путем формирования трансграничных систем особо охраняемых природных территорий (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о создании трансграничной особо охраняемой природной территории «Заповедное Поозерье» и др.).

Современное трансграничное сотрудничество в сфере природопользования и охраны окружающей среды – это совместные действия, направленные на развитие отношений между регионами государств или властями в рамках юрисдикции двух или более государств, подразумевающие заключение и реализацию соглашений в сфере природопользования и охраны окружающей среды в трансграничных регионах.

Заключение

Таким образом, трансграничные (разделяемые) природные ресурсы – это природные ресурсы, местоположение (местообитание) которых охватывает территории с различными национальными и (или) международными правовыми режимами нескольких государств, ответственных за их рациональное использование и сохранение.

Правовое регулирование природопользования на трансграничных территориях осуществляется путем реализации международных соглашений. В последние десятилетия возникла практика заключения рамочных договоров, определяющих общие принципы и нормы взаимоотношений государств в отношении трансграничных (разделяемых) ресурсов, конкретизация которых осуществляется путем принятия дополнительных протоколов по специальным вопросам сотрудничества или соглашений по конкретным природным объектам.

Список литературы и источников

1. Абанина Е.Н. Экологическая политика Евразийских государств на пути перехода к устойчивому развитию // Право. Законодательство. Личность, 2016, № 1 (22). – С. 167 – 174 с.
2. Бакланов П.Я., Ганзей С.С. Трансграничные территории: проблемы устойчивого природопользования. – Владивосток: Дальнаука, 2008. – 216 с.
3. Боклан Д.С. Международно-правовой режим охраны разделяемых водных ресурсов в контексте Евразийской экономической интеграции / Правозащитник [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravozashitnik.net/ru. – Заглавие с экрана. (дата обращения: 12.04.2019).
4. Винокуров Ю.И., Красноярова Б.А., Барышников Г.Я., Барышникова О.Н., Шарабарина С.Н., Антюфеева Т.В. Институциональное партнерство в трансграничном бассейне реки Иртыш // Известия Алтайского краевого отделения Русского географического общества. Вып. 1 (48) / отв. ред. д.г.н., проф. Ю.И. Винокуров – Барнаул: Изд-во: АлтГТУ, 2018. – С. 17 – 23.
5. Власова Е.Я., Гавриловская М.А., Бардук К.Н. Трансграничное природопользование: пространственный и экосистемный подходы к исследованию (на примере ПХК Свердловской области) // Известия Уральского государственного экономического университета, 2006. – № 3 (15). – С. 161 – 169
6. Дубровина О.Ю. Политико-правовое регулирование трансграничного сотрудничества: основные понятия и общие принципы // Власть, 2018, № 6. – С. 84 – 89
7. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, 2003 г. / Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/1900921 — Заглавие с экрана. (дата обращения: 12.04.2019).
8. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г. / Гарант: информационно-правовой портал [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/10103000. – Заглавие с экрана. (дата обращения: 12.04.2019).
9. Косарева М.А. Трансграничные природные ресурсы в международном праве: понятие, статус, режим. – М., 2008. – 24 с.
10. Костин А.И. Экополитология и глобалистика — М.: Аспект Пресс, 2005. – 85 с.
11. Леконцева К.В. Трансграничный регион: концептуализация понятия // Аспирант, 2013, № 1 (13). – С. 40 – 44.
12. Михеева А.С., Тулохонов А.К., Птицын А.Б., Цыбекмитова Г.Ц. Институциональные механизмы регулирования природопользования на трансграничных территориях // Социально-экономические и экологические проблемы и перспективы международного сотрудничества России – Китая – Монголии: Материалы конференции, г. Чита, 21-23 ноября 2012 г. – С. 52 – 50.
13. Об охране окружающей среды, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ / Консультант плюс: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document — Заглавие с экрана. (дата обращения: 12.04.2019).

References

1. Abanina Ye.N. Environmental policy of Eurasian states on the path to transition to sustainable development [Ekologicheskaya politika Yevraziyskikh gosudarstv na puti perekhoda k ustoychivomu razvitiyu]// Law. Legislation. Personality, 2016, № 1 (22). — p. 167 — 174 s.
2. Baklanov P.YA., Ganzey S.S. Transboundary territories: problems of sustainable environmental management [Transgranichnyye territorii: problemy ustoychivogo prirodopol’zovaniya]. — Vladivostok: Dal’nauka, 2008. — 216 p.
3. Boklan D.S. The international legal regime for the protection of shared water resources in the context of the Eurasian economic integration [Mezhdunarodno-pravovoy rezhim okhrany razdelyayemykh vodnykh resursov v kontekste Yevraziyskoy ekonomicheskoy integratsii]/ Human Rights Defender [Electronic resource]. Access mode: http://pravozashitnik.net/ru. — Title from the screen. (the date of the appeal: 12.04.2019).
4. Vinokurov YU.I., Krasnoyarova B.A., Baryshnikov G.YA., Baryshnikova O.N., Sharabarina S.N., Antyufeyeva T.V. Institutional partnership in the transboundary basin of the Irtysh River [Institutsional’noye partnerstvo v transgranichnom basseyne reki Irtysh] // News of the Altai regional branch of the Russian Geographical Society. Issue 1 (48) / resp. ed. Ph.D., prof. Yu.I. Vinokurov — Barnaul: Publishing house: Altai State Technical University, 2018. — p. 17 — 23.
5. Vlasova Ye.YA., Gavrilovskaya M.A., Barduk K.N. Transboundary nature management: spatial and ecosystem approaches to research (on the example of the PCC of the Sverdlovsk region) [Transgranichnoye prirodopol’zovaniye: prostranstvennyy i ekosistemnyy podkhody k issledovaniyu (na primere PKHK Sverdlovskoy oblasti)]// News of the Ural State University of Economics, 2006. — № 3 (15). — p. 161 — 169
6. Dubrovina O.YU. Political and legal regulation of cross-border cooperation: basic concepts and general principles [Politiko-pravovoye regulirovaniye transgranichnogo sotrudnichestva: osnovnyye ponyatiya i obshchiye printsipy]// Power, 2018, No. 6. — P. 84 — 89
7. Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, 2003 / Electronic Foundation of Legal and Regulatory and Technical Documentation: [Konventsiya po okhrane i ispol’zovaniyu transgranichnykh vodotokov i mezhdunarodnykh ozer, 2003 g.]. Access mode: http://docs.cntd.ru/document/1900921 — Title from the screen. (the date of the appeal: 12.04.2019).
8. The Constitution of the Russian Federation of December 12, 1993, as amended on December 30, 2008, February 5, July 21, 2014 / Garant: information and legal portal [Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii ot 12 dekabrya 1993 g. s popravkami ot 30 dekabrya 2008 g., 5 fevralya, 21 iyulya 2014 g. / Garant: informatsionno-pravovoy portal]. Access mode: http://base.garant.ru/10103000. — Title from the screen. (the date of the appeal: 12.04.2019).
9. Kosareva M.A. Transboundary natural resources in international law: concept, status, regime [Transgranichnyye prirodnyye resursy v mezhdunarodnom prave: ponyatiye, status, rezhim]. — M., 2008. — 24 p.
10. Kostin A.I. Ecopolitology and Globalistics [Ekopolitologiya i globalistika] — Moscow: Aspect Press, 2005. — 85 p.
11. Lekontseva K.V. Cross-border region: conceptualization of the concept [Transgranichnyy region: kontseptualizatsiya ponyatiya]// Graduate Student, 2013, № 1 (13). — P. 40 — 44.
12. Mikheyeva A.S., Tulokhonov A.K., Ptitsyn A.B., Tsybekmitova G.TS. Institutional mechanisms for regulating environmental management in transboundary territories [Institutsional’nyye mekhanizmy regulirovaniya prirodopol’zovaniya na transgranichnykh territoriyakh]// Socio-economic and environmental problems and prospects for international cooperation between Russia and China — Mongolia: Proceedings of the conference, Chita, November 21-23, 2012 — P. 52 — 50.
13. On environmental protection, Federal Law of January 10, 2002 No. 7-ФЗ / Consultant Plus: [Ob okhrane okruzhayushchey sredy, Federal’nyy zakon ot 10.01.2002 № 7-FZ]. Access mode: http://www.consultant.ru/document — Title from the screen. (the date of the appeal: 12.04.2019).