Создание института развития государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга
Creation of the institute of public-private partnership in the sphere of housing and communal services of St. Petersburg
Авторы
Аннотация
В данной работе проведена разработка методологических основ совершенствования механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере ЖКХ. Исследование проведено на примере возможного взаимодействия Санкт-Петербургского ресурсного центра ГЧП, муниципальных образований Санкт-Петербурга и коммерческих предприятий города. Цель работы - совершенствование механизмов ГЧП в сфере ЖКХ. В процессе работы был исследован процесс формирования института государственно-частного партнерства, проанализированы существующие механизмы ГЧП, подготовлены предложения по совершенствованию механизмов ГЧП в сфере ЖКХ, как ключевой отрасли народного хозяйства.
Ключевые слова
государственно-частное партнерство, жилищно-коммунальное хозяйство, институт развития государственно-частного партнерства, ресурсный центр государственно-частного партнерства
Рекомендуемая ссылка
Создание института развития государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (49). Номер статьи: 4924. Дата публикации: 21.02.2017. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/4924/
Authors
Abstract
St. Petersburg became one of the first subjects of the Russian Federation which began to apply PPP mechanisms in investment projects and it has a leading position in the PPP ranking by regions today. The city has developed its own legislative framework that allows investors to interact effectively with regional authorities. Administrative guidelines of the Investment and Strategic Project Committee (currently the Investment Committee, hereinafter the Committee) have been established in terms of the administrative reform. On their basis the Committee has been entrusted with the state duty of examining the relevant materials to define if there are reasons to take a decision on implementation of an investment project through participation in a public-private partnership.
Keywords
public-private partnerships, housing and communal services, the institute of public-private partnerships, resource center of public-private partnership
Suggested Citation
Creation of the institute of public-private partnership in the sphere of housing and communal services of St. Petersburg// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (49). Art. #4924. Date issued: 21.02.2017. Available at: https://eee-region.ru/article/4924/
Введение
Санкт-Петербург стал одним из первых субъектов РФ, который начал применять механизмы ГЧП (государственно-частного партнерства) при реализации инвестиционных проектов и на сегодняшний день он занимает лидирующую позицию в рейтинге ГЧП по регионам. Город разработал собственную законодательную базу, позволяющую инвесторам эффективно взаимодействовать с региональными властями, а в рамках административной реформы был создан административный регламент Комитета по инвестициям и стратегическим проектам (в настоящий момент Комитет по инвестициям, далее Комитет). На Комитет возложена обязанность исполнения государственной функции проведения экспертизы материалов, необходимых для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия в ГЧП.
С целью повышения эффективности деятельности Комитету в настоящий момент подчинено подведомственное учреждение Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Агентство стратегических инвестиций». В его основные задачи входит содействие реализации стратегических инвестиционных проектов, развитие информационной среды и повышение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга. Но анализируя работу этой специализированной структуры ГЧП можно сделать вывод, что имеющиеся у нее ресурсы недостаточны для активной деятельности в области экспертно-профессионального управления проектами государственно-частного партнерства, тем более в области проблемной сферы жилищно-коммунального хозяйства. Недостаточность кадрового ресурса выражается как в качественном, так и в количественном выражении, при этом проблема усугубляется тем фактом, что альтернативного центра развития ГЧП на базе органов государственной власти в Санкт-Петербурге пока нет. Анализируя деятельность Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию Жилищно-коммунального хозяйства», можно отметить тот факт, что в ней практически не задействованы специалисты в области ГЧП проектов, а, следовательно, такая компетенция в этой структуре отсутствует.
Решение проблемы недостаточного уровня квалификация в области прикладных знаний и практического применения инструментов ГЧП как публичного партнера, так и частного инвестора, пока имеет лишь точечное решение. Примером этого является «Северо-Западный научно-образовательный центр в сфере государственно-частного партнерства в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете». В его задачи входит проведение научных исследований в области управления ГЧП проектами, внедрение результатов исследований в проектную деятельность организаций, повышение квалификации и переподготовка кадров ОГМУ, государственных корпораций и коммерческих структур, работающих в сфере ГЧП. Этот центр создан совместно с некоммерческим партнерством «Центр развития государственно-частного партнерства» при Комитете ТПП РФ по ГЧП город Москва (далее ЦРГЧП). Изучая отчеты ЦРГЧП невозможно не отметить, что деятельность этой структуры и позиционирование к развитию ГЧП значительно отличается по своей профессиональной компетентности, активности и широкой специфике направлений от работы Санкт-Петербургского Агентства стратегических решений.
В решении проблемы количественной недостаточности квалифицированных кадров в области ГЧП учебные заведения занимают более активную позицию.
Создание института развития государственно-частного партнерства в ЖКХ
Большую часть предложений по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ можно осуществить путем создания института развития, ответственного за поддержку и развитие, который будет уполномоченным органом государственной власти — Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в ЖКХ (СПбРЦ или Ресурсный центр).
По оценкам международных организаций, Российская Федерация находится в самом конце списка стран, развивающих механизмы ГЧП. Одна из причин такого положения кроется в острейшей нехватке в нашей стране в органах государственного и муниципального управления квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями для решения задачи инициирования и использования потенциала частного сектора в целях развития инфраструктуры ЖКХ, повышения качества коммунальных услуг. Государственно-частное партнерство до сих пор не рассматривается как рекомендуемое направление переподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих, не стало темой самостоятельных образовательных программ и курсов повышения квалификации.
В связи с этим необходимо продумать механизмы подготовки и повышения квалификации специалистов в области ГЧП, а также разработать комплекс мер по проведение образовательных семинаров с целью повышения профессионального уровня кадров, вовлеченных в процесс реализации инфраструктурных проектов. В рамках разработки концептуальной модели Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ авторами предложена Программа повышения квалификации «Государственно-частное партнерство».
Основная цель СПбРЦ — содействие модернизации и развития инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга на основе механизмов ГЧП. На современном этапе, как показало исследование, в сфере ЖКХ существуют проблемы отсутствия системного подхода к изменению законодательства, бюрократия, коррупция и неэффективность предпринимаемых мер по поддержке и развитию отрасли. Федеральные органы власти перегружены задачами и поручениями, между ними много разногласий и недостаточно мотивации к достижению результата. Региональные органы не принимают участия в выработке решений, которые будут реализовывать на практике, не имеют площадки для обсуждения общих проблем и обмена опытом, но имеют конфликты с отраслевыми монополистами. Представители частного бизнеса, представляющие разные сегменты, разобщены и конкурируют между собой, у них разные проблемы и интересы, к тому практически не имеют опыта работы с нормативно-правовыми актами ГЧП. Ситуация усугубляется отсутствием достаточного количества специалистов в области управления проектами ГЧП и общей низкой квалификацией в этой области. Для достижения поставленной цели необходимо решить задачу координации деятельности профессиональных участников рынка ГЧП. Такими участниками являются представители ОГМУ и частного бизнеса, инжиниринговые консультанты, юридические и аудиторские компании, оказывающие услуги в области разработки проектов ГЧП в различных отраслях ЖКХ. Для решения кадровой проблемы важно взаимодействовать с научным сообществом и учебными заведениями.
В аспекте сотрудничества с федеральной властью Ресурсный центр должен обеспечить условия для формирования единой позиции отраслевого сообщества и разработки стратегии реформирования ЖКХ в регионе. Также актуально предоставление возможности для обмена опытом и информацией с целью организации деятельности по профессиональной экспертизе и разработке нормативно-правовых актов. В аспекте сотрудничества с региональными и местными властями в задачи центра входит изучение, обобщение и распространение лучшей практики реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ, а также обсуждение законодательства на этапе его разработки. Наиболее значимым направлением деятельности является помощь федеральными органами исполнительной власти в подготовке региональных программ и проектов ГЧП, организации взаимодействия с бизнесом и привлечении инвесторов. В аспекте сотрудничества с частным бизнесом Ресурсный центр решает задачу объединения усилий для решения общих проблем и публичного обсуждения предложений по модернизации отрасли ЖКХ, а также представления интересов самой отрасли в органах власти.
Функциональная модель Ресурсного центра ГЧП
Возвращаясь к основам ГЧП, отмечаем, что ответственность за организацию реализации проектов лежит на органах ОГМУ, поэтому главной задачей Ресурсного центра, становится оказание им всеобъемлющей помощи и поддержки в этом направлении. В связи с этим авторами выделяется четыре ключевых направления деятельности Ресурсного центра:
- Законодательное, в рамках которого СПбРЦ принимает экспертное участие в подготовке и принятии региональной законодательной базы и нормативно-правовых актов, направленных на повышение инвестиционной привлекательности региона на основе применения механизмов ГЧП;
- Проектное, в рамках которого СПбРЦ совместно с внешними партнерами оказывает содействие в предпроектной подготовке и реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ;
- Идеологическое, в рамках которого проводятся тематические мероприятия, выставки, круглые столы, экспертные совещания, способствующие популяризации государственно-частного партнерства в ЖКХ и расширению практики применения механизмов. А также создаются программы подготовки и переподготовки специалистов для развития инфраструктуры ЖКХ с применением механизмов ГЧП.
Из выявленных проблем и поставленных задач на базе сформулированных ключевых направлений деятельности авторами разработана концептуальная модель Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ . Она включает в себя одно стратегическое направление и пять функциональных направлений, на основании которых построена функциональная модель. Обе модели не применялись ранее в государственно-частном партнерстве в сфере ЖКХ, что позволяет считать их научной новизной.
Стратегический уровень управления СПбРЦ
Формирование СПб Ресурсного центра ГЧП в сфере ЖКХ, авторы предлагают произвести на базе Комитета по инвестициям. Выбор авторами данного комитета, как и всех последующих, обусловлен проведенным анализом специфики их деятельности и полномочий. Для эффективной деятельности СПбРЦ принятие решений должно быть основано на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать взаимодействие министерств и ведомств в рамках подготовки проектов ГЧП и контроля исполнения обязательств ОГМУ. Это также позволит ресурсному центру организовывать деятельность с учетом требований и методологий государственных структур. С этой цель необходимо сформировать совещательный орган — Коллегиальный совет, который будет принимать участие в совершенствовании нормативно-правовой базы страны, оперативно рассматривать и вносить конкретные предложения, касающиеся развития ГЧП в отраслях ЖКХ и участвовать в стратегическом планировании регионального развития. В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов, дальнейший анализ которого позволит определить приоритетные проекты. Важно, чтобы Коллегиальный совет СПбРЦ мог принимать участие в формировании бюджетов ОГМУ, что позволит организовать предпроектную подготовку проектов ГЧП и исполнение обязательств ОГМУ по соглашениям ГЧП как в рамках бюджетного планирования, так и контроля фактических выплат частному партнеру.
Целесообразно, по мнению авторов, согласно ключевым направлениям деятельности, чтобы Коллегиальный совет включал в себя Наблюдательный, Экспертный и Общественный совет. При этом Наблюдательный совет Ресурсного центра должен быть постоянно действующим органом, который контролирует осуществление проектов и программ ГЧП и формируется из представителей региональных органов власти и органов местного самоуправления, в том числе Жилищного комитета, Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга [5]. Экспертный совет это орган, основная задача которого – поиск решений для наиболее эффективного развития механизмов ГЧП в целях модернизации инфраструктуры ЖКХ, а также формирование условий для максимального вовлечения инвесторов, органов власти и общественности в этот процесс. В совет входят специалисты-практики из различных отраслей – эксперты по инженерным сетям, тарифному планированию, банковской и юридической деятельности, являющиеся сотрудниками коммерческих компаний, ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, ГК Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, госслужащими Комитета государственного финансового контроля, Комитета по тарифам, Комитета по управлению городским имуществом, Государственной Жилищной инспекции Санкт-Петербурга. Общественный совет призван обеспечить баланс целей и задач госструктур, инвесторов, общественных организаций и объединений для решения целей развития механизмов ГЧП в ЖКХ. В него должны войти представители бизнес — структур, деловых объединений и учебных заведений, а также Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации и Комитет по науке и высшей школе Санкт-Петербурга.
Функционально-оперативный уровень СПбРЦ
Для решения конкретных задач на этом уровне по методологической, проектно-сопроводительной, консультационной и общественно-информационной работе с целью реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ, для этой деятельности формируется постоянная определенная структура, состоящая из специалистов разной квалификации и специализации, которую возглавляет генеральный директор Ресурсного центра.
Нормативно-методологическое сопровождение СПбРЦ
Основная цель направления — создание в России качественного правового регулирования ГЧП, которое поможет избежать неопределенности толкования, правовых пробелов правовых норм в сфере ЖКХ. Наличие этой функции позволит осуществлять экспертно-рекомендательную деятельность по адаптации российского законодательства, в рамках проведения экспертизы и внесения предложений по усовершенствованию нормативно-законодательной базы о ГЧП Санкт-Петербурга.
В сферу вопросов входит сегмент законодательства, затрагивающий отношения по объединению ресурсов публичного и частного секторов на основе строгого соблюдения паритета интересов, справедливого распределения рисков в целях решения проблем модернизации и развития инфраструктуры ЖКХ. К этому же направлению нормативной деятельности Регионального центра относится разработка проектов меморандумов о сотрудничестве российских и международных корпораций в области развития ГЧП в ЖКХ. Относительно характера выполнения методических рекомендаций СПбРЦ может осуществлять разработку вопросов, решение которых необходимо для развития рынка проектов ГЧП и инвестиционной деятельности, конкретным примером которых являются рекомендации на тему подготовки, закупки и управлению исполнением проекта ГЧП в отраслях ЖКХ публичными партнерами.
Организационно-проектное управление в СПбРЦ
Основная задача этого направления Ресурсного центра — координация всего проекта и непрекращающаяся поддержка ОГМУ до финансового закрытия сделки во взаимодействии с третьими сторонами — консультантами, инвесторами. Это самое сложное процессное направление, которое включает в себя не только специфичные для ГЧП проектов функции, такие как: проведение мероприятий по привлечению потенциальных инвесторов, поддержка участия ОГМУ в переговорах и по проведению конкурса на реализацию проекта, но и содержит функцию «управления интеграцией проектом». Которая осуществляется в процессе ведения любого вида проектов. Она включает в себя процессы, необходимые для того, чтобы правильно скоординировать и интегрировать все ресурсы на каждом из этапов жизненного цикла проекта. Включает в себя разработку содержания проекта и плана управления проектом, осуществление руководства, управления исполнением и изменением проекта, мониторинг и контроль выполнения работ. Поскольку функциональное содержание процесса управления интеграцией достаточно широко, для его качественного выполнения необходимо, чтобы в кадровый состав Ресурсного центра входили квалифицированные менеджеры по проектному управлению.
Инвестиционное консультирование в СПбРЦ
Так как Региональный ресурсный центр ГЧП выступает в качестве «системного интегратора» процесса организации и подготовки проекта ГЧП, в специфику его деятельности входит не только проектное управление, но и инвестиционное консультирование, включающее в себя как консультационно-юридическое сопровождение, так и финансово-экономическое. В рамках финансово-экономического консалтинга специалисты СПбРЦ будут осуществлять анализ бизнес-плана и финансовой модели, прединвестиционный анализ существующих активов, производить расчет социально-экономическое обоснования эффективности ГЧП проекта, предлагать варианты усовершенствование структуры финансирования и оказывать помощь в выборе наиболее выгодного предложения на финансирование. В рамках консультационных услуг в области юриспруденции возможно предоставление консультаций по выбору наиболее приемлемой модели ГЧП и в части проведения тендера, и организации процесса закупок.
Общественно-информационная поддержка СПбРЦ
Функция информационного сопровождения включает в себя мониторинг как общих факторов развития рынка ГЧП, так и отдельных его сегментов с целью оценки инвестиционного климата и конъюнктуры. Поддержка и распространение информации о готовящихся и реализуемых проектах ГЧП, а также обеспечение открытого доступ к методическим рекомендациям, а в условиях постоянного изменения, и к актуальному законодательству, должна осуществляться СПбРЦ не только с использованием сайта в сети Интернет, но и виде информационной рассылки и печатных изданий. Таким же способом актуально распространять наилучший опыт проектов ГЧП в области ЖКХ России. Немаловажной является деятельность по организации обмена профессиональным опытом, для которого Ресурсный центр проводит тематические конференции, симпозиумы, деловые встречи.
Основная задача этого направления — решать острую проблему количественного и качественного дефицита специалистов в области ГЧП. С позиции комплектования квалифицированными кадрами Ресурсный центр должен решать две задачи: профессиональная подготовка и переподготовка специалистов, а также формирование и постоянное обновление базы потенциальных кандидатов, специализирующихся в области ГЧП с целью дальнейшего предоставления рекомендаций по запросу ОГМУ.
Для решения этой задачи и проблемы недостаточной квалификации специалистов ГЧП необходимо выстраивать эффективное взаимодействие с Министерством образования, соответствующими органами ОГМУ и учебными заведениями, которые будут участвовать в программе повышения компетентности. При этом авторы придерживаются мнения, что для активизации процесса набора слушателей необходимо осуществлять информационную и организационную поддержку учебных заведений с целью усиления привлечения к обучающим программам. Не менее важным является участие СПбРЦ в формировании и отборе программ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления по вопросам организации и управления проектов ГЧП и участие в аттестационных мероприятиях учебных заведений с целью отбора потенциальных кандидатов.
Для повышения качества и стандартизации процесса обучения Ресурсным центром должны быть разработаны принципиальные требования к составу курсов переподготовки кадров по актуальным вопросам. В дальнейшем необходимо поддерживать обновление этих программ.
Заключение
Резюмируя сказанное, создание Санкт-Петербургского регионального центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ по предложенной авторами концептуальной модели имеет ряд весомых преимуществ. Во-первых, создание СПбРЦ решает ряд проблем, существующих у всех профессиональных участников рынка ГЧП. Во-вторых, создание центра не предполагает выделения региональными властями в обязательном порядке специального бюджета на финансирование его деятельности. В-третьих, создание СПбРЦ возможно осуществить путем реорганизации Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения «Агентство стратегических инвестиций». В настоящий момент оно является подведомственным учреждением Комитета по инвестициям, созданным в 2004 году с целью оптимизации системы привлечения инвестиций в стратегические проекты Санкт-Петербурга. Важно отметить, что работа СПбРЦ по такой концептуальной модели не требует дополнительных затрат за исключением случаев, предполагающих компенсацию привлечения независимых специалистов для работы в составе Ресурсного центра.
Кроме того, с позиции правового регулирования, основой для создания СПбРЦ является статья 73 Конституции РФ, устанавливающая полноту государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения с субъектами РФ [1]. А также пункт 1 статьи 21 закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливающий полномочия региональных органов власти по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона [4].
Библиографический список:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законом РФ «О поправках к Конституции РФ» от 21.027.2014 N 11-ФКЗ)
- Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»
- Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ (ред. от 03.02.2014, с изм. от 05.05.2014) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»
- Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
- Методические рекомендации по созданию и организации деятельности региональных центров государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации, Центр ГЧП Внешэкономбанк http://www.myshared.ru
- Иванов М.В., Кобышев К.И., Кобышева М.С. Основные проблемы в действующем механизме государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ и пути их решения. Статья в сборнике научных трудов «Государственно-частное партнерство: теоретические основы, базовые принципы и практика реализации»/ под ред. д-ра экон. наук, проф.В. В. Глухова. – СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2014. – 572 с.
- Иванов М.В., Кобышев К.И. Анализ существующих механизмов частно-государственного партнерства в сфере (Статья в сборнике «Неделя науки СПбГПУ: материалы научно-практической конференции c международным участием 2-7 декабря 2013 года». Инженерно-экономический институт СПбГПУ. Ч. 3. – СПб.: Изд-во Политехнического университета, 2014. – 132 с.)
References
- The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, including the amendments made by the Russian Federation Law «On Amendments to the Constitution of the Russian Federation [O popravkah k Konstitucii RF]» dated 05.02.2014 No. 2-FKZ).
- Federal law dated 25.02.1999 N 39-FZ (version of 28.12.2013) «On Investment Activity in the Russian Federation Carried Out in the Form of Capital Investments [Ob investicionnoj dejatel’nosti v Rossijskoj Federacii, osushhestvljaemoj v forme kapital’nyh vlozhenij]».
- Federal law dated 09.07.1999 N 160-FZ (version of 03.02.2014, amended on 05.05.2014) «On Foreign Investments in the Russian Federation [Ob inostrannyh investicijah v Rossijskoj Federacii]».
- Federal law dated 06.10.1999 N 184-FZ (version of 28.12.2016) «On General Principles of Organizing the Legislative (Representative) and Executive Government Bodies of the Russian Federation Subjects [Ob obshhih principah organizacii zakonodatel’nyh (predstavitel’nyh) i ispolnitel’nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub#ektov Rossijskoj Federacii]».
- Methodical guidelines on establishment and organization of activities of regional public-private partnership centers in the Russian Federation [Metodicheskie rekomendacii po sozdaniju i organizacii dejatel’nosti regional’nyh centrov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v sub#ektah Rossijskoj Federacii], the PPP Centre, Vnesheconombank http://www.myshared.ru
- Ivanov M.V., Kobyshev K.I., Kobysheva M.S. Main problems in the existing mechanism of state-private partnership in the sphere of housing and communal services and their solutions [Osnovnye problemy v dejstvujushhem mehanizme gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v sfere ZhKH i puti ih reshenija]. Article in the collected volume of the «Public-private partnership: theoretical foundations, basic principles and practice of implementation/ edited by Dr. of Econ. Sciences, Professor Glukhov V.V. — SPb. : Polytechnic University, 2014. — 572 p.
- Ivanov M.V., Kobyshev K.I. Analysis of existing mechanisms for public-private partnership in the field [Analiz sushhestvujushhih mehanizmov chastno-gosudarstvennogo partnerstva v sfere] (Article in the collected volume «Week of science in SPbSPU: materials of research and practice conference with international participation 2-7 December 2013». Institute of Industrial Engineering and Economics. : Polytechnic University, 2014. — 132 p.)
