Зарубежный подход к оценке эффективности кластерной политики
Foreign approach to cluster policy efficiency assessment
Авторы
Аннотация
Целью статьи является анализ зарубежного опыта организации оценки кластерной политики. Автором рассмотрены цели оценки, субъекты, этапы реализации оценочных мероприятий. Представлены основные показатели эффективности кластерных программ, а также методы их оценки. Определены приоритетные направления совершенствования оценки эффективности кластерной политики. Практическое значение заключается в возможности применения полученных в ходе исследования выводов для разработки эффективной системы оценки российских региональных кластерных программ.
Ключевые слова
кластерная политика, оценки эффективности кластерной политики, принципы оценки эффективности кластерной политики, показатели эффективности кластерной политики, этапы оценки эффективности кластерной политики, методы оценки эффективности кластерной политики
Финансирование
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта «Эффективность кластерного пространственного развития региона в условиях перехода к инновационной экономике» №16-12-59011
Рекомендуемая ссылка
Зарубежный подход к оценке эффективности кластерной политики// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (48). Номер статьи: 4851. Дата публикации: 26.12.2016. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/4851/
Authors
Abstract
The article is devoted the complex analysis of foreign experience of cluster policy evaluation. The author considers the goals of assessment, types, actors, stages of implementation of evaluation activities. The basic indicators of the cluster programmes effectiveness and evaluation methods are presented. Priority directions of improvement of cluster policy efficiency assessment were defined. Practical value consists in possibility of application of the findings to develop an effective system of evaluation of Russian regional cluster programs.
Keywords
cluster policy, evaluation of the effectiveness of cluster policy, the principles of evaluation of the effectiveness of cluster policy, cluster policy performance indicators, evaluating the effectiveness of stages of cluster policy, methods for evaluating the effectiveness of cluster policy
Project finance
Article is based on research carried out with the financial support of the grant of the Russian Humanitarian Scientific Fund. Project «The efficiency of cluster spatial development of the region in conditions of transition to innovative economy» №16-12-59011
Suggested Citation
Foreign approach to cluster policy efficiency assessment// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (48). Art. #4851. Date issued: 26.12.2016. Available at: https://eee-region.ru/article/4851/
Введение
История развития кластерного подхода в экономике уходит своими корнями в 90-е годы 20 века. Этот период ознаменовался усилением интереса стран к изучению опыта кластерного развития территорий. Дания, Финляндия, Голландия стали «первопроходцами» в разработке кластерных программ [1]. В начале 2000-х годов кластерная политика стран «первопроходцев» стала приносить первые результаты, что позволило расширить представление ученых, политиков, а также общественности о кластерах и возможностях развития национальной экономики на их основе. Начиная с середины 2000-х все больше стран и территорий начинают использовать кластерный подход для развития экономики в свете эффективной реализации кластерных программ в различных регионах. На сегодняшний день кластерная политика является важной составляющей экономической политики государств.
Оценка эффективности политики является важным этапом реализации кластерных программ. Национальное шведское агентство инновационных систем VINNOVA считает, что оценка позволяет, во-первых обеспечивать оперативное управление реализацией кластерной политики на основе анализа ее эффективности и результативности в определенные периоды времени; во-вторых, получать обратную связь в отношении государственного вмешательства; в-третьих, определять влияние кластерных программ на развитие региональной инновационной системы и корректировать инструменты и методы по ее совершенствованию; в-четвертых, принимать решения органами власти о выборе конкретных кластерных инициатив для развития, дальнейшего стимулирования уже существующих кластерных структур или прекращения реализации кластерных программ.
Однако, как показывает анализ зарубежной практики на сегодняшний день комплексная оценка кластерных программ проводится очень редко [9]. Представители власти считают, что оценка эффективности политики является затратным мероприятием, так как требует привлечения человеческих, материальных, финансовых и других ресурсов [4]. Кроме того, результаты оценки не всегда корректны по причине отсутствия периодичности оценки, выбора конкретного оценочного метода, несогласованности интересов агентов кластера (правительственные агенты, кластерные инициативы, университеты, компании кластера) и других проблем, возникающих при проведении оценочных мероприятий.
В связи с этим возникает необходимость изучения теоретико-методологических основ оценки результативности кластерной политики, существующих в мировой практике.
Обобщение зарубежного опыта оценки эффективности кластерной политики
В зарубежной научной литературе уделено достаточное внимание изучению кластерного подхода и кластерной политики. Однако, лишь ряд специалистов акцентирует внимание на оценке эффективности кластерных программ как на одном из важнейших этапов реализации кластерной политики.
Sölvell Ö определяет оценку как процесс систематического применения процедур различного рода исследований с целью анализа концептуализации, разработки, и реализации политики, программ, проектов или других объектов [9].
Оценка кластерной политики в узком смысле может быть определена как оценка политических мер, направленных на поддержку кластеров согласно определенным критериям. В широком смысле оценка кластерной политики – это непрерывный и последовательный процесс, охватывающий весь цикл кластерной политики от этапа разработки до этапа контроля и включающий в себя различные виды оценок.
На сегодняшний день зарубежные аналитические отчеты о результатах реализации кластерных программ, отражают результаты анализа по следующим направлениям [5]:
- Оценка производительности кластера и ее изменения с течением времени. Основными анализируемыми показателями являются объемы продаж, объемы экспорта продукции кластера, расходы на исследования и разработки, наличие патентов и др. При этом оценка носит сравнительный характер, так как объектом исследования выступает не один кластер, а целый ряд кластерных структур.
- Анализ мероприятий, реализуемых в рамках кластерных инициатив. В этом случае проводится оценка показателей экономической эффективности кластера (объемы продаж, объемы экспорта и т.д.), а также анализ внутрикластерных процессов (совместные проекты участников кластерной структуры, степень развития внутрикластерной инфраструктуры и т.д.). и их изменение с течением времени.
- Оценка влияния вмешательства государства в развитие кластеров. В этом случае оценка, как правило, долгосрочная и подразумевает анализ влияния результатов деятельности кластера на экономику конкретной территории или территорий после внедрения кластерных программ.
Процесс оценки эффективности кластерной политики
Процесс оценки эффективности кластерной политики предусматривает реализацию следующих этапов:
- Этап планирования. На начальном этапе оценки разработчики должны ответить на следующие вопросы:
- Каковы цели процесса оценки? Sölvell O. Выделяет следующие цели оценки кластерной политики:
- установление приоритета развития кластерных инициатив;
- понимание необходимости государственного вмешательства в развитие кластерных инициатив и формирование соответствующих программ;
- создание информационной базы для обучения и диалога между участниками кластера;
- понимание потребностей участников кластера [9].
Как показывает зарубежная практика, одной из основных целей оценки является получение необходимой информации для совершенствования существующей кластерной политики
- Каковы объекты оценки? Особое внимание уделяется определению объекта оценки, а также его приоритетных характеристик, поскольку от этого будет зависеть бюджет оценки, время проведения, а также выбор конкретного метода. Объектами оценки кластерной политики могут выступать кластерные инициативы, группы кластеров или кластер, а также отдельные аспекты их функционирования [6].
- Когда надо проводить оценку? Как показывает практика, оценка, как правило, начинается во время реализации программы или ближе к ее завершению. В зависимости от рассматриваемых вопросов, оценки могут проводиться в различные моменты времени в течение срока действия программы или даже через несколько лет после того, как закончилась ее реализация. Эксперты и исследователи часто подчеркивают важность предварительной оценки (ex ante), которая начинается еще на стадии планирования программы. Предварительные оценки, которые ориентированы на определение уместности той или иной политической меры и ее целесообразности ведутся до или в начале кластерной программы. Последнее время популярными становятся оценки кластерных инициатив «в режиме реального времени» [3]. Такая оценка начинается с создания кластерной инициативы, формируется примерная сеть кластерных структур, а также определяются методы анализа ее дальнейшего развития. Кроме предварительной оценки и текущей используется также заключительная оценка (ex post), ориентированная на измерение долгосрочного воздействие кластерной политики на развитие как кластерных структур, так и региона в целом. На практике данная оценка не нашла широкого применения в отношении крупных кластеров с участием большого числа агентов по причине сложности измерений. В целом зарубежные эксперты отмечают, что оценка должна проводиться на постоянной основе, на всех этапах разработки и реализации кластерной политики.
- Кто должен делать оценку? Ответственным за проведение оценки кластерной политики может быть орган исполнительной власти, управляющая компания кластера, эксперты специализированных консалтинговых агентств, а также представители научной среды. Привлечение внешних экспертов позволит получить более объективную и целостную оценку о деятельности кластера и его текущих результатах. Внешние специалисты могут обладать специфическими знаниями кластерной теории, новых тенденций развития кластерных структур, а также методов проведения оценки. С другой стороны, в отличие от внутренних специалистов кластера, они не обладают глубокими знаниями внутрекластерных процессов. Кроме того, у них может не быть доступа к важной внутрикластеной информации, без понимания которой оценка будет не возможна. Поэтому, целесообразно привлекать как внешних экспертов, так и внутренних специалистов, осуществляющих постоянный мониторинг данных с целью формирования информационной базы для проведения внешними экспертами процедур оценки.
- Кто должен участвовать в оценке? Общепризнано, что группа «заинтересованных лиц» (stakeholders) в области кластерной политики, к которой относят участников кластера, управляющих кластерной структуры, органы исполнительной власти, сотрудников кластера, потребителей, должна быть вовлечена в процесс оценки [4]. Участие «заинтересованных лиц» в процессе оценки может повысить уровень доверия между управлением кластера и тех, кого оценивают, что положительно скажется на процессе оценки.
- Каковы затраты на оценку? Расходы на оценку являются серьезной проблемой для политиков. Именно высокие издержки обуславливают недостаточность внимания представителей власти к данному процессу. В рамках зарубежной практики разработаны определенные предложения по снижению затрат на проведение оценочных мероприятий:
- Создание системы ранжирования информации по степени значимости для того, чтобы сбор данных организовывался в строгом соответствии с их полезностью;
- Разработка комплекса общих показателей эффективности кластерных программ, которые могут быть собраны на регулярной основе участниками кластера;
- Показатели эффективности должны быть увязаны с программными целями и определены до начала реализации кластерной программы. Это не только позволяет проводить постоянный мониторинг и улучшать систему управления программой, но и создавать базу данных, которые могут быть использованы внешними и внутренними экспертами для оценки;
- Использование менее затратных инструментов сбора данных, например, телефонные опросы вместо интервью или интернет-опросы, а не опросы почте;
- Завоевать доверие всех заинтересованных сторон, посредством демонстрации полезности оценки, в целях минимизации неявного или явного сопротивления в процессе реализации оценочных мероприятий;
- Привлекать к оценке экспертов с необходимым уровнем образования и набором компетенций, необходимых при реализации конкретной оценки с использованием определенных методик [4].
На этапе планирования также происходит выбор кластера или кластеров, развитие которых является стратегически важным для территории, и критериев, согласно которым будет проводиться отбор.
- Этап реализации. Данный этап можно разделить на 2 подэтапа, а именно:
- Внедрение оценочных мероприятий, в рамках которого организуется работа группы экспертов, проводятся необходимые расчеты, опросы, интервью, а также используются другие методы анализа. После завершения оценочных мероприятий эксперты обрабатывают и систематизируют полученную информацию и обобщают результаты оценки;
- Обучение, подэтап, который предполагает разработку рекомендаций, а также согласование необходимых мер, реализация которых позволит повысить эффективность кластерных программ.
- Этап завершения. В рамках данного этапа предполагается написание аналитической справки или отчета о проведенных оценочных мероприятиях, результатах оценки и планах дальнейшего развития. Важным аспектом является донесение информации о проделанной работе до группы «заинтересованных лиц», а также общественности при помощи средств массовой информации.
Показатели оценки эффективности кластерной политики
Для проведения анализа эффективности кластерной политики необходимо определить показатели оценки. Обсуждение показателей должно проводиться до проведения оценочных мероприятий не только государственными органами, ответственными за реализацию кластерной программы, а также менеджерами кластерной структуры, но и всеми «заинтересованными сторонами». Это обусловлено различием интересов и ожиданий от кластерного развития у представителей власти, управляющих кластера и его активных участников. Помимо установления основных показателей эффективности кластерной политики необходимо также заранее определить, как будут трактоваться результаты оценки, то есть установить пределы и коридоры колебания показателей [4].
В зарубежной литературе, посвященной оценке кластерной политики представлены различные классификации показателей эффективности. Одной из самых популярных является классификация в зависимости от результатов деятельности кластера на микро-, мезо-, макро-. При этом переменные на каждом нижнем уровне можно рассматривать как предпосылки результатов на следующем, более высоком уровне.
На микроуровне или уровне компаний, кластерная политика непосредственно направлена на повышение производительности предприятия. К показателям данной группы относят такие показатели, как количество предприятий, торгующих через интернет, количество стратегических альянсов, и совместных предприятий, добавленная стоимость в расчете на одного среднесписочного работника, объем инвестиций в НИОКР
На мезоуровне оценка может сосредоточиться на таких показателях, как повышение инновационного потенциала кластера, долгосрочного развития фирм, объеме венчурного финансирования, количестве патентов, количестве высотехнологичных фирм в кластере.
На макроуровне показатели включают в себя основные стратегические цели, связанные с деятельностью кластера и его влиянием на устойчивое развитие территории, таких как создание рабочих мест, повышение производительности труда, повышение уровня развития венчурного финансирования в регионе, рост заработной платы, увеличение объемов экспорта.
Показатели оценки кластерной политики можно также дополнить группами показателей, представленными в работах Andersen [2], Jappe-Heinze [3], Rosenfeld [7]. Авторами выделены две группы показателей:
- Показатели, отражающие эффективность системы организации и управления кластером. Данная группа включает: интенсивность и эффективность сети; сплоченность и уровень централизации; степень участия в кластере; цели компании в кластере; численность управленческого персонала и бюджет системы управления; качество управления кластером; целевая группа кластера; удовлетворенность членов кластера результатами его деятельности; степень институционализации кластера.
- Результаты деятельности кластера. К данной группе относятся: численность персонала, занятого НИОКР; уровень расходов на НИОКР; объем финансирования исследований; доля международных исследователей; рейтинг высших учебных заведений (вузов) и других учебных учреждений, входящих в кластер, количество учащихся; % сотрудников со специализированным высшим образованием; количество научных разработок университетов; количество компаний, внедривших новые продукты или услуги в течение последних трех лет; количество новых предприятий и дочерних; объем иностранных инвестиций; специализация экспорта.
Методы оценки эффективности кластерной политики
Методы, которые могут быть использованы в процессе проведения исследования по измерению эффективности кластерной политики, представлены в работах Schmiedeberg C [8]. К ним автор относит следующие:
- Методы финансовой отчетности. Данные методы должны использоваться в каждой оценке, так как являются достаточно простыми в реализации, оперируют доступными внутрикластерными данными. Могут применятся оценщиками в качестве контрольного инструмента в совокупности с другими методами.
- Кейс-стади (анализ конкретных ситуаций). Данный метод позволяет детально изучить механизмы функционирования кластера. Однако, в рамках изучения конкретных ситуаций (примеров), бывает очень сложно обобщить и интерпретировать полученные результаты и использовать их для решения проблем за пределами конкретного примера. Эксперты могут не получить однозначного ответа на вопрос: «А работает ли кластерная программа?».
- Эконометрические методы. Использование данных методов позволит количественно оценить воздействие кластерной политики на конкретных субъектов кластерной структуры (в основном на одного субъекта в рамках кластера), что повышает достоверность результатов. Требования в отношении данных высоки. Однако, результаты можно получить только через несколько лет после реализации программы (ex post оценка).
- Системный подход, который ориентирован на оценку эффективности кластера в целом, а не на анализ результатов деятельности отдельных участников кластерной структуры. К данному подходу относятся количественные методы, в частности, модель «затраты-выпуск», а также «сетевой анализ», особенностями использования которых являются высокие требования к исследуемым данным.
- Затратные методы (экономические). Эти методы должны использоваться в каждой оценке вместе с одним или несколькими вышепредставленными методами, так как их использование позволяет ответить на главный вопрос эффективности реализации программных мероприятий.
Использование только одного метода оценки дает весьма ограниченное представление о программе кластерной политики и оказываемом ею влияние на развитие кластерных структур. В связи с этим возникает необходимость использования ряда методов для получения достоверных результатов. Кроме того, выбор определенного метода или группы методов для оценки зависит от конкретной ситуации, от интересов участников кластера, объектов оценки и их характеристик, а также от экспертов, проводящих оценочные мероприятия.
Заключение
Оценка кластерной политики – это непрерывный и последовательный процесс, охватывающий весь цикл кластерной политики от этапа разработки до этапа контроля и включающий в себя различные виды оценок. Оценка должна проводится на постоянной основе с использованием различных методов как математических, так и экспертных. Анализ может проводиться как с привлечением внешних экспертов, так и внутренних, работающих непосредственно в кластерной структуре. В целях повышения эффективности оценки необходимо привлекать к ее проведению представителей всех заинтересованных в деятельности кластера лиц, а именно, государственных структур, бизнеса, научной среды, потребителей. Это позволит получить достоверные результаты о реализации программы развития кластера, разработать рекомендации по ее совершенствованию и повысить эффективность кластерной политики в целом.
Библиографический список/References
- Andersson T., Serger S.S., Soervik J., Hansson W.E. Cluster Policies Whitebook. International Organisation for Knowledge Economy and Enterprise Development, 2004 (IKED). URL:https://www.hse.ru/data/2012/08/08/1256384037/The_Cluster_Policies_Whitebook_-_IKED.pdf
- Andersen T., Bjerre M., Hansson E.W. The Cluster Benchmarking Project: Pilot Project Report — Benchmarking clusters in the knowledge based economy. 2006, Norden, Nordic Innovation Centre, Oslo, Norway. URL:http://www.nordicinnovation.org/Global/_Publications/Reports/2007/The%20cluster%20benchmarking%20project%20-%20Benchmarking%20clusters%20in%20the%20knowledge%20based%20economy.pdf
- Jappe-Heinze A., Baier E.; Kroll H. Clusterpolitik: Kriterien für die Evaluation von regionalen Clusterinitiativen. Fraunhofer Institut für System- und Innovationsforschung: Arbeitspapiere Unternehmen und Region, N3. 3, 2008, Karlsruhe, Germany. URL: https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/29303/1/589552201.pdf
- Miles I.; Cunningham P. Smart Innovation: A Practical Guide to Evaluating Innovation Programmes. Brussels: European Commission (DG Enterprise), 2006. URL:ftp://ftp.cordis.lu/pub/innovation-policy/studies/sar1_smartinnovation_master2.pdf
- OECD. Innovation Policy Platform: Cluster policies, 2010. URL: http://www.oecd.org/innovation/policyplatform/48137710.pdf
- Raines P. Cluster behaviour and economic development: new challenges in policy evaluation. In: International Journal Technology Management, 2003, vol. 26, p.193.
- Rosenfeld S. A. Creating smart systems — a guide to cluster strategies in less favoured regions. European Union-Regional Innovation Strategies, Regional Technology Strategies Inc., Carrboro, North Carolina, April 2002. URL:http://led.co.za/sites/default/files/documents/154.pdf
- Schmiedeberg C. Evaluation of cluster policy: a methodological overview. Evaluation, 2010, 16(4), pp. 389-412. URL: https://danube-inco.net/object/document/10551/attach/Evaluation-2010-Schmiedeberg-389-412.pdf
- Sölvell Ö. Clusters — Balancing Evolutionary and Constructive Forces . Ivory Tower, 2008.
Еще в рубриках
Мировая экономика