Исследование системы финансирования региональных проектов и программ
Investigation of the system of financing regional projects and programs
Авторы
Аннотация
Одной из последних тенденций в региональном управлении в частности системы финансирования, становится ориентация на программно-целевой метод, что предполагает осуществление управления и соответственно финансирования в рамках сформированных проектов и программ. Механизм реализации данного метода ещё пока недостаточно проработан. Для его успешного внедрения необходима отлаженная и эффективная система управления. Однако единственного верного варианта здесь не существует, так как сама структура системы постоянно меняется, вследствие изменения условий среды. И это требует своевременного реагирования на изменения, своевременного изучения препятствий в системе, которые не способствуют эффективному функционированию, и своевременного перепроектирования системы.
Ключевые слова
Программно-целевой метод, финансирование, региональные проекты и программы, система управления, исследование, перепроектирование
Рекомендуемая ссылка
Исследование системы финансирования региональных проектов и программ// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (28). Номер статьи: 2801. Дата публикации: 01.12.2011. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/2801/
Authors
Abstract
Orientation to a programmno-target method that assumes realization of management and accordingly financing within the limits of the generated projects and programs becomes one of recent trends in regional government in particular financing systems. The mechanism of realization of the given method still while is insufficiently worked. The debugged and effective control system is necessary for its successful introduction. However the unique true variant here doesn't exist, as the structure of system constantly changes, owing to change of conditions of environment. And it demands timely reaction to changes, timely studying of obstacles in system which don't promote effective functioning, and a timely redesign of system.
Keywords
the Programm-target method, financing, regional projects and programs, a control system, research, a redesign
Suggested Citation
Investigation of the system of financing regional projects and programs// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (28). Art. #2801. Date issued: 01.12.2011. Available at: https://eee-region.ru/article/2801/
Исторический аспект внедрения программно-целевого метода финансирования в Кировской области
Финансирование региональных программ и проектов – это одна из значимых подсистем управления финансами Кировской области, основной целью которого является «обеспечение проведения финансовой, бюджетной, налоговой политики на территории области и координация деятельности в указанной сфере иных органов исполнительной власти Кировской области»[1].
В общем виде финансирование осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, установленными федеральным законодательством и законами Кировской области и другими нормативными актами и соглашениями. До 2006 года расходная часть бюджета формировалась только посредством распределения средств по целевым статьям и по соответствующим ведомствам – распорядителям средств. Данная схема управления финансами не позволяла достигать высоких результатов. Отсутствие методики оценки потребности в той или иной услуге приводило к неоптимальному, а значит неэффективному распределению бюджетных средств. Действовала система разделения профессиональной ответственности и ответственности за финансовые ресурсы, отсутствовала методика оценки результатов деятельности ведомственных подразделений — что во многом затрудняло контроль осуществляемого финансирования. С 2006 в рамках Программы реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области начали внедряться принципы бюджетирования, ориентированного на результат.
Программа повышения эффективности бюджетных расходов Кировской области на 2011-2013 годы поясняет данное понятие следующим образом: «Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество».
Одним из важнейших инструментов здесь стало внедрение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, который предполагает формирование программ и проектов реализации тех или иных государственных услуг, определения необходимого объема их финансирования, сроков реализации и оценку эффективности.
Начиная с 2005 года, областные департаменты и управления начали разработку ведомственных целевых программ, которые являются основной формой реализации программно-целевого планирования, и этот процесс имеет положительную динамику.
Доля расходов, запланированных в рамках программно-целевого метода, в 2011 году составила 89,9% от общего первоначального объема расходов областного бюджета, что говорит о существенном сдвиге системы управления финансами региона в сторону принципиально новой схемы управления.
Исследование системы управления финансированием региональных проектов и программ
В виду сложности изучаемой системы с одной стороны и специфики, связанной с общественной значимостью данной системы – с другой, целесообразно использовать экспертные методы оценки.
По ряду показателей была проведена экспресс-оценка [2] системы управления предприятием по основным элементам управления: функции, организационная структура, персонал, информация, технические средства, методы управления, технология, финансы и управленческие решения. Ниже на рисунке 1 приведены результаты данной оценки, отражающие текущее состояние данных элементов управления относительно необходимого их состояния.
Рисунок 1 – Результаты экспресс-оценки
Как видно из рисунка система управления по выделенным элементам не недостаточно эффективна и имеет проблемы.
По блоку «функции управления» наиболее слабыми местами, по мнению эксперта, являются следующие моменты: размытость системы функциональных подсистем, высокая доля дублирования функций, значительная доля охвата функций по уровням управления, низкий уровень специализации.
Полученные выводы имеют следующее подтверждение: как уже отмечалось выше, сама система финансирования региональных проектов и программ – лишь часть общей системы финансирования в регионе, в этой связи функции конкретно данной системы практически не определены и сливаются с общими функциями системы финансирования. Отсюда все вытекающие далее неэффективные элементы – высокий коэффициент дублирования, низкий коэффициент специализации и кооперации, широкий охват функций.
По блоку «Организационная структура» основными слабыми местами являются следующие: структура не определена документально, её качество не оценивается, наблюдается перегруженность звеньев управления.
Низкое качество вышеописанной структуры вполне объяснимо, так как, во-первых, это связано с тем, что данная структура (приведена на рисунке 2) – это прежде всего структура финансирования в целом по региону, никакой ориентации на проектное управление здесь не наблюдается, во-вторых, данная структура никак не закреплена документально – она является совокупностью органов государственной власти, взаимодействие которых не всегда точно регламентировано. В Конечном итоге такая структура не может быть эффективной, так как не нацелена на получение совместного результата, так как у каждого органа свои цели, и в этой связи обеспечить эффективное взаимодействие наладить крайне трудно
Рисунок 2 — Структура управления системой финансирования региона
По блоку «Персонал» особых проблемных мест нет, однако негативный момент – отсутствие ориентации персонала на программно-целевой метод финансирования, вследствие недостаточной проработанности системы мотивации.
По блоку « Технические средства» что говорит о достаточной хорошей обеспеченности системы управления техническими средствами: хорошая количественная и качественная обеспеченность, высокий уровень применения. Однако в системе не используются программные продукты, ориентированные на эффективную реализацию проектной деятельности.
По блоку «Информация можно говорить о следующих негативных моментах: хаотичность поступающей информации, отсутствие схемы информационных потоков, слабая её структуризация, отсутствие её качественной оценки и проверки.
Низкая оценка здесь объясняется, прежде всего, тем, что информации, поступающей в систему – крайне много: так как финансирование осуществляется на уровне всего региона и затрагивает все отрасли и ведомства. Данную информацию трудно структурировать: один проект или программа затрагивает сразу несколько статей затрат установленного государственного перечня и поэтому для определения объема финансирования необходимо проводить качественный анализ потребностей в той или иной государственной услуге, для чего нужна качественная и достоверная информация. В этой связи особенно важным становится процесс налаживания такого информационного взаимодействия, который снижал бы риски потери важной информации, обеспечивал бы оперативный обмен данными, повышал бы уровень достоверности и актуальности. На данном этапе информация слабо подвергается качественной оценке и проверке, особенно это касается определения объемов потребности в той или иной услуге.
По блоку «Методы управления» на основе проведенной оценки можно говорить о неудовлетворительном качестве их применения. Здесь основными проблемами являются: слабая система административного воздействия на выполнение финансирования программ и проектов, слабая система мотивационного воздействия на повышение эффективности. Наиболее проблемным моментов является отсутствие эффективного механизма контроля за эффективностью финансирования проектов и программ, что связано как с непроработанностью критериев оценки, так и со слабой организацией данного процесса, в результате частым негативным моментом является несоответствие обеспеченного объема ресурсов заявленному объему работ по проекту.
Блок «Технология управления». В целом существенных проблем здесь нет. Управленческий цикл определен, но не достаточно задокументирвоан. Задачи в основном решаются рутинные, имеется определенная наработка и опыт в их решении. Определенные трудности возникают с определенными процедурами, такими как: определение объемов финансирования, отбор программ и проектов, преодоление кассовых разрывов, определение источников покрытия дефицита. Однако данные проблемы в большей целесообразно отнести к изучению блока «Управленческие решения.
По блоку «Управленческие решения» можно говорить о следующих моментах: применяются различные методы принятия решений и это положительная тенденция, однако качество их применения практически не оценивается, слабо используются вариативность и творческий поход. Так в частности при оценке проектов и программ применяется метод шкалирования, но критерии оценки определены слабо, что в сущности не может быть эффективным.
Рекомендации по совершенствованию системы финансирования региональных проектов и программ
Целью перепроектирования существующей системы управления является построение такой структуры, которая бы наилучшим образом способствовала достижению целей системы. Как уже было определено выше, реализация основных целей системы финансирования в общем виде должна обеспечивать устойчивый экономический рост и снижение социальной напряженности. Поэтому на основе выявленных проблем спроектируем дерево целей изучаемой системы. Результат отражен на рисунке 3.
Рисунок 3 – Дерево целей системы финансирования региональных проектов и программ
Одним из значимых условий реализация целей управления является наличие такой организационной структуры, которая бы не только не противоречила реализации данных целей, но и более того — способствовала их достижению.
По мнению автора, наиболее эффективной для данной системы может являться матричная структура с элементами штабной. Её примерная структура отражена на рисунке 4.
Рисунок 4 – Перепроектированная структура управления финансированием региональных проектов и программ
В рамках данной структуры в первую очередь решается проблема слабой ориентированности на результат – Теперь чётко выявлены ответственные лица за реализацию финансирования конкретной программы и проекта.
Решается проблема неэкономного расходования средств – в рамках деятельности по финансированию проекта по части непосредственного обеспечения проектов финансовыми ресурсами теперь лица ответственные за конкретный проект буду заинтересованы в доведении необходимого объема денежных средств до распорядителей «своего» проекта. В условиях ограниченности ресурсов, неритмичности их поступлений на особое место выходят координационные механизмы, в связи с этим здесь создан координационный штаб, задача которого оптимизировать, консультировать всех работников, прикрепленных к каким-либо проектам. В конечном итоге задача данного штаба – избежание несправедливого распределения средств в пользу определенных проектов.
Решается проблема высокой доли нецелевого использования средств посредством выделения контрольного органа как обособленного и относительно независимого, что дает большую вероятность беспристрастность оценочных и контрольных процедур
Проблема неэффективного распределения средств по программам и проектам в рамках структуры может решиться посредством усиления ответственности руководителей проектов, которые будут стремиться доказать целесообразность вложения средств в «их» проект, однако здесь необходима проработанная четкая методика конкурсного отбора проектов, основанная на количественных оценках.
Проблемы, связанные с недостаточной привязкой реализуемых проектов и действительных потребностей в финансовых ресурсах, можно решить посредством общей системы мотивации сотрудников и контроля. В рамках построенной структуры здесь можно говорить о наличии специально выделенного органа по управлению персоналом, который будет решать проблему комплексно, создавая такую мотивационную среду, которая бы максимально привязывала конечный результат в виде определенного процента улучшения уровня жизни в регионе к действий по финансированию программ и проектов. При такой структуре наиболее вероятен положительный результат, естественно, при качественно отработанной технологии и методиках.
Также отдельным выделенным звеном в сформированной структуре является отдел автоматизированных систем управления. Вся система финансирования на всех уровнях управления должна иметь качественное информационное обеспечение и единый доступ ко всем информационным ресурсам. Это позволит существенно повысить качество работы всей системы в целом. Прерогативой данного подразделения также является обеспечение всей системы программ, позволяющих вести оперативный учет финансируемых проектов
Таким образом, можно говорить о том, что данная структура будет являться эффективной, так как построена в соответствии с целями системы финансирования региональных проектов и программ и будет способствовать решению выделенных проблем.
Библиографический список
- Положение о департаменте финансов кировской области (утверждено постановлением правительства области от 24 сентября 2008 г. № 147/401)
- Скопина И.В., Бакланова Ю.О. Экспресс-оценка системы управления предприятием (часть 1) // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2009. — № 4 (20). —
- Скопина И.В., Бакланова Ю.О. Экспресс- оценка системы управления предприятием (часть 2) // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2009. — № 4 (20).
- Доклад о результатах в 2010 году и основных направлениях деятельности департамента финансов кировской области на 2011-2012 годы утвержден приказом главы департамента финансов кировской области от 14.07.2011 № 29
- Малин. А.С. Региональное управление: учеб. Пособие/ А.С. Малин; Гос. Ун-т – Высшая школа экономики. -М.:Изд дом ГУ ВШЭ, 2006. — 267
- Игнатьева А.В., Максимцов М.М. Исследование систем управления: Учеб. пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. — 157 с.
- «Предпосылки трансформации системы управления развитием региона» Ляпина И.Р. Вестник тамбовского университета. серия: Гуманитарные науки. 2011. № 2. с. 71-74.
- Программа повышения эффективности бюджетных расходов Кировской Области на 2011-2013 годы (утверждена постановлением правительства кировской области от 23.05.2011 № 105/199 )
- Программа социально-экономического развития Кировской области на 2011-2013 годы утверждена законом кировской области «О программе социально-экономического развития Кировской области на 2011-2013 годы»
References
- Position about department of the finance of the Kirov area (it is confirmed by the governmental order of area from September, 24th, 2008 № 147/401)
- Skopina I.V., Baklanova JU.O.express estimation of a control system of the enterprise (a part 1)//Management of economic systems: electronic scientific magazine, 2009. — № 4 (20). —
- Skopina I.V., Baklanova JU.O.express train an estimation of a control system of the enterprise (a part 2)//Management of economic systems: electronic scientific magazine, 2009. — № 4 (20).
- The report on results in 2010 and the basic lines of activity of department of the finance of the Kirov area for 2011-2012 is confirmed by the order of the head of department of the finance of the Kirov area from 7/14/2011 № 29
- Malines. A.S.regional government: studies. Grant / А.С. Malines; Гос. Un y – the economy Higher school. — TH.:Изд the house of GU ВШЭ, 2006. — 267
- Ignateva A.V., Maksimtsov M.M.Issledovanie of control systems: Studies. The grant for high schools. — М: it JUNITI-IS given, 2006. — 157 with.
- «Preconditions of transformation of a control system of region development» Lyapin I.R.bulletin of the Tambov university. A series: the Humanities. 2011. № 2. With. 71-74.
- The program of increase of efficiency of budgetary expenses of the Kirov region for 2011-2013 (it is confirmed by the governmental order of the Kirov area from 5/23/2011 № 105/199)
- The program of social and economic development of the Kirov region for 2011-2013 is confirmed by the law of the Kirov area «About the program of social and economic development of the Kirov region for 2011-2013»