Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №3 (63), 2020

Проблемы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и пути их решения

Problems of local governments bodies of Closed administrative-territorial entities and ways of their solution

Авторы


Первый заместитель Главы ЗАТО г. Железногорск
Россия, Красноярский край, г. Железногорск
boger1111@mail.ru

Аннотация

Местное самоуправление характеризуется с одной стороны расширением вопросов местного значения и с другой - недостаточностью налоговых и неналоговых доходов для их решения. Значительное влияние на развитие муниципальной экономики оказывают решения, принимаемые на федеральном и региональном уровнях. Эта зависимость еще сильнее проявляется в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). На протяжении последних лет произошла эволюция форм государственной поддержки социально-экономического развития ЗАТО. В данной статье проведен анализ и предложены комплексные меры позволяющие повысить конкурентоспособность локальной экономики и ее структурной диверсификации, совершенствовать условия жизни за счет устойчивого развития ЗАТО и появления сервисов нового качества для людей, сформировать открытую систему управления городскими ресурсами с использованием цифровых технологий и переходом на новые стандарты качества. Это возможно при использовании всевозможные инструменты федеральной поддержки, а также принятие изменений в Налоговое законодательство.

Ключевые слова

Местное самоуправление, закрытое административно-территориальное образование, территория опережающего социально-экономического развития, моногорода, налоговое законодательство.

Рекомендуемая ссылка
Проскурнин Сергей Дмитриевич
Проблемы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и пути их решения// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №3 (63). Номер статьи: 6310. Дата публикации: . Режим доступа: https://eee-region.ru/article/6310/
Authors

Proskurnin Sergey Dmitriyevich
The first Deputy Head of administration of CATF Zheleznogorsk
Russia, Krasnoyarsk region, Zheleznogorsk
boger1111@mail.ru

Abstract

Local self-government is characterized on the one hand by the expansion of local issues and on the other - by the lack of tax and non-tax revenues to solve them. Decisions taken at the Federal and regional levels have a significant impact on the development of the municipal economy. This dependence is even more pronounced in closed administrative-territorial formations (CATF). In recent years, there has been an evolution of forms of state support for the socio-economic development of the COUNTRY. This article analyzes and proposes comprehensive measures to increase the competitiveness of the local economy and its structural diversification, improve living conditions through sustainable development of the CITY and the emergence of new quality services for people, to form an open system of urban resource management using digital technologies and the transition to new quality standards. This is possible when using all possible tools of Federal support, as well as the adoption of changes to Tax legislation.

Keywords

Local self-government, closed administrative-territorial entity, territory of advanced socio-economic development, single-industry towns, tax legislation.

Suggested Citation
Proskurnin Sergey Dmitriyevich
Problems of local governments bodies of Closed administrative-territorial entities and ways of their solution. Regional economy and management: electronic scientific journal. №3 (63). Art. #6310. Date issued: 2020-08-12. Available at: https://eee-region.ru/article/6310/

Print Friendly, PDF & Email

Введение

Современное состояние развития местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется с одной стороны расширением его функций, полномочий, увеличением вопросов местного значения и с другой — недостаточностью налоговых и неналоговых доходов для их решения, т.е. на местах имеет место противоречие расходных обязательств доходам муниципального образования. Значительное влияние на развитие муниципальной экономики оказывают решения, принимаемые на федеральном и региональном уровнях. Эта зависимость еще сильнее проявляется в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). На протяжении последних десятилетий произошла эволюция форм государственной поддержки социально-экономического развития ЗАТО[7].

Функционирование ЗАТО в особых режимах налогообложения. В первой редакции Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»[1] пунктом 1статьи 5 при формировании бюджета ЗАТО было предусмотрено зачисление всех налогов и других поступлений в доходы бюджета ЗАТО с его территории. Это позволило обеспечить жизнедеятельность ЗАТО с учетом развитой сети учреждений и дать толчок к диверсификации и развитию муниципальной экономики.

Переходный период интеграции ЗАТО в единую систему межбюджетных отношений. С 1 января 2000 года, после вступления в силу статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой были установлены особенности формирования бюджетов ЗАТО. Органы местного самоуправления ЗАТО потеряли право изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по федеральным и региональным налогам и сборам. При формировании господдержки в период с 2000 по 2004 гг. имело место существенное увеличение зависимости местных бюджетов от размера межбюджетных трансфертов. Поддержание жизнедеятельности ЗАТО в условиях снижения финансирования предприятий военно-промышленного комплекса, вкупе с приостановлением льгот по налоговым платежам, стало возможно при условии целевого финансирования из федерального бюджета программ социально-экономического развития ЗАТО [3]. Программы предусматривали финансирование жизненно важных проектов, связанных с имеющейся инфраструктурой и созданием новых рабочих мест. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации в первую очередь в связи с принятием Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8], отменили «особый бюджетный статус» ЗАТО и включили их в единую бюджетную систему субъектов Российской Федерации: с 1 января 2006 года бюджеты ЗАТО получают межбюджетные трансферты из федерального бюджета через бюджет субъекта Российской Федерации, а межбюджетное регулирование передано с федерального на региональный уровень.

Окончательная интеграция ЗАТО в единую общегосударственную систему межбюджетных отношений. В соответствии с Федеральным Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» [9] с 1 января 2006 года введена статья, обуславливающая принятие Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования». В соответствии с этими Правилами межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО предоставлялись:

  • на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом их безопасного функционирования и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры;
  • на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО в форме дотаций, распределение которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Современные тренды развития ЗАТО. На основании Постановления Правительства РФ «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения»[4] ЗАТО отнесено к категории моногородов. Для улучшения социально-экономического состояния ЗАТО и в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации по вопросам развития закрытых административно-территориальных образований в ЗАТО ( пункт 3) были разработаны проекты Комплексных программ развития на 2014-2020 годы (КПР), предусматривающие повышение качества среды проживания, создания новых рабочих мест, развитие городской инфраструктуры. В качестве основных сценарных условий были предложены три варианта развития территорий:

  • включения в федеральные и региональные программы развития;
  • программы развития моногородов;
  • создание «Территорий опережающего социально-экономического развития» (ТОСЭР) на территории ЗАТО.

В связи с принятием Федерального закона о стратегическом планирования [10] комплексные планы стали основой, разработанных стратегий развития ЗАТО, в которых учтено участие во всех трех направлениях развития.

Наличие сложившихся еще в советский период центров концентрации высокотехнологичных производств и сформированных во второй половине 2000-х годов в ряде субъектов Российской Федерации кластерных инициатив, а также отдельные меры государственной политики, нацеленные на усиление кооперационного взаимодействия и развитие инновационной деятельности на региональном уровне, заложили основу для запуска в 2012 г. федеральной программы поддержки пилотных инновационных территориальных кластеров. В марте 2012 г. на конкурсном отборе инновационных кластеров в Минэкономразвития России были рассмотрены конкурсные заявки и в соответствии с итогами проведенного конкурсного отбора поручением Правительства Российской Федерации [2] был утвержден перечень инновационных территориальных кластеров в который вошли: «Кластер инновационных технологий ЗАТО Железногорск» с основными направлениями специализации кластера космические и ядерные технологии и «Саровский инновационный кластер» с основной специализацией новая энергетика, IT-технологии, суперкомпьютеринг и моделирование. Участие в данном проекте позволило создать специализированный орган управления территориальным инновационным кластером, провести обучение участников кластера и организовать взаимодействие между ними. По итогам работы программы поддержки инновационных кластеров и в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 27.06.2016 г. № 400 «О приоритетном проекте Минэкономразвития России «Развитие инновационных кластеров – лидеров инвестиционной привлекательности мирового уровня» произведен новый конкурсный отбор. По итогам конкурсного отбора в нее вошел: «Инновационный кластер Красноярского края Технополис «Енисей», как продолжение работ по созданию «Кластера инновационных технологий ЗАТО Железногорск».

Правительства регионов, учитывая мощный научный потенциал территорий, осуществило на ряде территорий инфраструктурные проекты по поддержке инновационной деятельности. Так в ЗАТО Саров построен технопарк — «Технопарк Саров» на территории 37,5 гектарах земли и общей площадью офисных и научно-производственных помещений в размере 23 тыс. кв. м., а в ЗАТО Железногорск построена первая очередь «Промпарк ЗАТО г. Железногорск» на территории 25 гектаров и общей площадью производственных помещений 10 тыс. кв. м. Эти инфраструктурные меры поддержки стали основой Территорий опережающего социально-экономического развития.

Первой из территорий получило статус ТОСЭР ЗАТО Саров на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 20.04.2017 № 481 «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Саров»». Вторым статус ТОСЭР получило ЗАТО Железногорск на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.2018 № 114 «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Железногорск»».

В 2017 году совместно с правительством Красноярского края и в соответствии с принятой стратегией развития ЗАТО Железногорск принял участие в реализации приоритетного проекта Красноярского края «Железногорск – территория новых знаний и инноваций».

В рамках реализации одного из основных направлений стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года по направлению «Моногорода» протоколом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам № 11 от 30.11.2016 утвержден паспорт приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» (далее – Приоритетная программа), ключевой целью которой является диверсификация экономики моногородов, осуществляемая путем привлечения инвестиций  и развитие бизнеса, создания новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий, и сделать моногорода комфортными для проживания.

В рамках Приоритетной программы в конце 2016 года Администрациями ЗАТО разработаны проекты паспортов программ «Комплексное развитие моногорода ЗАТО» и утверждены профильными министерствами субъектов РФ. В 2017 году управленческие команда от ЗАТО по управлению проектами развития прошли обучения на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В рамках программы развития моногорода ЗАТО были рассмотрены пять проектов по благоустройству территории, предложенные Фонду развития моногородов к реализации муниципальным образованием в рамках Программы повышения качества среды на 2017 год, так называемые мероприятия «Пять шагов благоустройства». Основное направление реализации мероприятий проекта «Пять шагов благоустройства» — проведение комплекса мероприятий в рамках улучшения благоустройства территории ЗАТО, таких как общественные места отдыха, спортивные объекты, места общественного питания и пр. Работа, проведенная с широким привлечением городского сообщества инициативных граждан и экспертов, позволила выделить направления и объекты, требующие первоочередного внимания, работа с которыми сыграет важную роль в повышении уровня жизни и качества городской среды. Наличие опыта разработки программ благоустройство, позволило всем ЗАТО быстро включиться в Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды».

На основании Закона «О ЗАТО» [1] муниципальное образование ЗАТО наделено статусом городского округа и изменен стандартный перечень вопросов местного значения, определенных в законе о местном самоуправлении [8] (таблица 1). С учетом особого режима функционирования на территории ЗАТО действуют дополнительные меры безопасности, обеспечивающие ограничения для граждан и бизнеса (таблица 2 и таблица 3), а также ряд вопросов местного значения передан на уровень федеральных органов исполнительной власти.

 

Таблица 1. Вопросы местного значения муниципального, городского округа (статья 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ)

Наименование вопроса
1 составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа
2 установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального, городского округа
3 владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа
4 организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации
4.1 осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении»
5 дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации
6 обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством
7 создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа
7.1 участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального, городского округа
7.2 разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального, городского округа, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов
8 участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа
9 организация охраны общественного порядка на территории муниципального, городского округа муниципальной милицией
9.1 предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального, городского округа сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции
10 обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа
11 организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа
13 организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья
14 создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального, городского округа (за исключением территорий муниципальных, городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи
15 создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
16 организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек муниципального, городского округа
17 создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры
17.1 создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в муниципальном, городском округе
18 сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального, городского округа
19 обеспечение условий для развития на территории муниципального, городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального, городского округа
20 создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения
21 формирование и содержание муниципального архива
22 организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения
23 участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов
24 утверждение правил благоустройства территории муниципального городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального городского округа
25 утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального, городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального, городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах муниципального, городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях муниципальных, городских округов, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации
25.1 утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»
26 присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах муниципального, городского округа, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре
27 организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств
28 создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального, городского округа
29 создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения
30 организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального, городского округа
31 осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья
32 создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству)
33 организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном, городском округе
34 осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам
35 оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин
36 осуществление муниципального лесного контроля
37 обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального, городского округа, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом
38 осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального, городского округа
39 организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории

 

Таблица 2. Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам (Статья 1 п. 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1)

Наименование вопроса
1 установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам
2 определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования
3 медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий, обеспечения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах и территориях закрытых административно-территориальных образований
4 выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых организациями и (или) объектами, указанными в пункте 1 настоящей статьи
5 обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности

 

Таблица 3. Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании (Статья 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1) включает:

Наименование вопроса
1 установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования
2 ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании
3 ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией
4 ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание
5 ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями
6 организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка

 

Результаты исследований

Общие проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления.

  1. Отсутствие доходов для покрытия расходных обязательств органов местного самоуправления. Анализ соответствия собственной доходной части местного бюджета, на примере ЗАТО Госкорпорации «Росатом» приведенных на рисунке 1, и расходов для реализации вопросов местного значения показывает, что этих средств недостаточно. При условии минимального количества теневой заработной платы на территориях ЗАТО. Для компенсации расходов в структуре доходов местных бюджетов основное место продолжает занимать финансовая помощь, которая осуществляется из бюджетов вышестоящих уровней в форме дотаций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов. Величина дотаций из федерального бюджета представлена на рисунке 2.

 

Бюджеты ЗАТО за 2015-2019 гг.

Рисунок 1 — Бюджеты ЗАТО за 2015-2019 гг.

 

Дотации федерального бюджета ЗАТО за 2015-2019 гг.

Рисунок 2 — Дотации федерального бюджета ЗАТО за 2015-2019 гг.

 

Как видно из представленных данных Дотации из федерального бюджета сопоставимы с доходами бюджетов.

  1. В настоящее время у большинства муниципальных образований отсутствуют побудительные мотивы по увеличению доходной базы территории для формирования местного бюджета, обеспечивающего выполнение всех вопросов местного значения, возложенных на органы местного самоуправления. Основой доходной базы бюджетов является налог на доходы физических лиц. Развитие высоко технологичных компаний с высокой степенью добавленной стоимости не увеличивают доходную базу муниципального образования. Более того, чем выше доходы муниципального образования, тем меньше оно получит дотаций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов из региона или Федерации. У органа местного самоуправления отсутствует мотивация по созданию финансово самодостаточной территории. Данное положение дел приводит не только к поддержанию иждивенческого стиля работы должностных лиц муниципалитетов, но и к снижению их инициативности в решении задач по развитию новых производств, призванных создавать дополнительные рабочие места. В этом отношении бюджетную политику с органами местного самоуправления желательно изменить так, чтобы муниципальные образования стремились увеличить объем собственных доходов, позволяющий им полноценно решать вопросы местного значения.
  2. Развитие территориального общественного самоуправления (ТОС). Одной из главных целей создания ТОС должна быть объединение активных горожан для реализации собственных инициатив, направленных на улучшение качества жизни на своей территории. ТОС начали активно развиваться с 2005 года с внесением изменений в закон «О местном самоуправлении» [8]. К сожалению, возникли противоречия между ТОС и депутатами местного совета от избирательных округов. Проблемы заключаются в том, что общественная организация не имеет каких-либо прав по решению финансовых или иных вопросов и пытается решить те же вопросы, что депутат, выбранный от данного микрорайона и имеющий юридическое основание решать проблемы граждан. Члены ТОС это активные горожане, знающие проблемах микрорайона и желающие их исправить, поэтому необходимо ТОС сделать общественным инструментом для работы депутата в микрорайоне и объединить их усилия, для этого необходимо внести изменения в закон «О местном самоуправлении» [8] об организации взаимодействия между депутатами советов от избирательных округов и ТОС. Это позволит осуществить связь между проблемами горожан через ТОСы и депутатов для органов местного самоуправления.
  3. Укрупнение муниципальных образований (объединения). Данная проблема не стоит перед ЗАТО. ЗАТО по определению городской округ, не зависимо от количества населенных пунктов. Но в целом, необходимо ввести понятие муниципальный район (Уезд) с учетом всех населенных пунктов, находящихся в районе, в том числе и районного центра. Это позволит снизит расходы на содержание государственного аппарата, повысить качество управления муниципальным образованием (отсутствие высоко профессиональных управленческих кадров на территориях – это главная причина низкой эффективности работы органов местного самоуправления). Для организации взаимодействия населенного пункта с районом необходимо назначить ответственного в населенном пункте.

Основные особенности ЗАТО, как моногорода от общих тенденций:

  1. Отсутствует снижение выручки градообразующих предприятий, наблюдается незначительный рост.
  2. Уровень безработицы ниже региональной и не превышает 0,9 % от занятого в экономике населения.
  3. В силу статуса ЗАТО, у города есть возможность получения дотации из Федерального бюджета, что позволяет содержать избыточную для типичного города социальную сеть, но создающую благоприятные условия для проживания и воспитания детей.
  4. Сильное влияние государственного заказа на экономику города (в конце 90 – начале 2000 гг город испытывал сильное падение производства на градообразующих предприятиях и резкое увеличение структурной безработицы). В этом есть риски зависимости экономики города от государственного заказа.

Барьеры для развития бизнеса с учетом статуса ЗАТО:

  1. Ограниченный въезд граждан РФ и иностранных граждан. При наличии высокого инновационного потенциала ЗАТО существуют ряд препятствий для их развития. Режимные ограничения значительно осложняют реализацию научно-исследовательских программ с участием иностранных предприятий и специалистов.
  2. Снижение численности работающих на градообразующих предприятиях и отсутствие альтернативы в частном секторе экономики, приводит к миграции экономически активного населения.
  3. Существует особый порядок оборота недвижимости. Процедура регистрации объектов недвижимости требует согласования с ФОИВ, в интересах которого создано ЗАТО, существенно удлиняет процедуру. В силу того, что банки не являются резидентами ЗАТО, то ипотечные сделки даже жителя ЗАТО требуют согласования с ФОИВ.
  4. На территории ЗАТО существует особый порядок оборота земли. Это только краткосрочная или долгосрочная аренда и процедура при регистрации прав требует также согласования с ФОИВ.
  5. Зависимость малого бизнеса от внешней конъюнктуры в секторах градообразующих предприятий.
  6. Преобладание закрытого подхода к инновациям на градообразующих предприятиях, закрытость основных технологических цепочек.
  7. Длительные сроки и сложность оформления пропусков для граждан не резидентов ЗАТО.
  8. Особый правовой статус ЗАТО, приводящий к неблагоприятному предпринимательскому климату, не создает условий привлекательных для талантливой молодежи и предпринимателей ЗАТО. Предпринимательская активность в ЗАТО за последние годы не растет. Сокращается количество субъектов малого предпринимательства (юридических лиц, включая микропредприятия и индивидуальных предпринимателей), осуществляющих деятельность на территории ЗАТО. Доля оборота организаций малого предпринимательства, включая микропредприятия, в общем объеме организаций ЗАТО незначительна и составляет в среднем порядка 20%.

Предложения по решению общих проблем органов местного самоуправления.

Увеличение налоговой базы:

С целью увеличения налоговой базы необходимо скорректировать налоговую политику по отношению к органам местного самоуправления. Для этого необходимо внести следующие изменения в Налоговый кодекс, что позволит увеличить объем собственных доходов муниципального образования и позволит полноценно решать вопросы местного значения, а также даст дополнительный импульс для создания новых рабочих мест:

  1. Налог на имущество юридических лиц необходимо оставить на территории муниципального образования. Это простимулирует органы местного самоуправления развивать производства на территории и способствовать их развитию.
  2. Налог на землю и аренда земли независимо от их принадлежности должна платиться в местный бюджет. Должен работать принцип все имущество на территории – работает на территорию.
  3. Необходимо увеличить процент отчисления НДФЛ, зачисляемый в местные бюджеты, до 100%. Это простимулирует органы местного самоуправления бороться с теневой занятостью и не потребует обратного трансферта из регионального бюджета средств на выравнивание.

Организационные мероприятия:

  1. Необходимо восстановить понятие район, который включает в себя населенные пункты и города, находящиеся на данной территории. Единый бюджет. Единая политика. Это позволит объединить небольшой управленческий потенциал района.
  2. Необходимо внести изменения в законы о закупках, дав преимущественное право местным производителям. Правильно начисленные и своевременно уплаченные налоги, а также длительность и опыт работы в данном бизнесе — должно быть главной стратегической задачей развития МСП и способом вывода его из «тени». Задача стимулировать законопослушных и честных производителей, а не однодневок и развивать предпринимательства на территории муниципального образования.
  3. Обеспечение жилищной услугой населения это социальная услуга и попытка ее коммерциализировать приводит к появлению огромного числа фирм однодневок. Опыт показывает там, где остались муниципальных организации в сфере ЖКХ, порядок и контроль за услугой осуществляется на должном уровне. Ценообразование на данном рынке должна быть регулируемой органами местного самоуправления услугой. Необходимо вернуть ОМСУ данные полномочия, а также оставить право жильцов на создание ТСЖ. Создать фонды капитального ремонта при ОМСУ и разрешить ОМСУ тратить средства на ремонт МКД с учетом мнения жильцов МКД. Благоустройство, содержание улично-дорожной сети, содержание полигонов коммунальных отходов, это тоже должны быть отнесены к вопросам местного значения. Эта тоже вопросы социального характера, так как создают условия для комфортного проживания горожан.

 

Пути решения проблемы моногорода:

  1. Создание институциональных условий по диверсификации локальной экономики (промышленных парков, технопарки, бизнес-инкубаторы и т.д.). Создание промышленного парка, как одного из крупных игроков на муниципальном и региональном рынке позволит развивать высоко технологичный бизнес. В данном случае главная задача – получение синергетического эффекта от кооперации и объединения усилий высшей школы, градообразующих предприятий и бизнес.
  2. Реализация мероприятий по созданию новых рабочих мест.
  3. Реализация мероприятий по созданию технологических цепочек МСП совместно с градообразующими предприятиями (кластерный подход).
  4. Разработка эффективных программ по поддержке индивидуального и малого предпринимательства в монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации (моногородов).
  5. Для закрепления кадров в высоко технологическом бизнесе необходимо создать благоприятную социальную среду. Качественное образование, возможность устройства детей в детских садах, достойное медицинское образование.
  6. Также для закрепления кадров необходимо создать условия для транспортной доступности, благоустройства и жилищного строительства.
  7. Синхронизированы усилия основных партнёров (стейкхолдеров) по целям, принятым в Стратегиях развития ЗАТО.
  8. В целях повышения результативности работы представляется необходимым внедрение новых форм и способов в управление территориями. Целесообразно добавить к программному способу формирования местного и регионального бюджетов проектный способ управления, обеспечив достижение конкретных результатов в установленные сроки на «прорывных» направлениях (точках роста), а также с целью более эффективной реализации проектов развития следует обеспечить вовлечение жителей с самого начала, ещё на стадии обсуждения будущих планов, с привлечением новых форм. (патиципаторного, в ряде случаев проект называют народным, бюджетом и Форума городских сообществ).

 

Выводы

Как видно из проведенного анализа, комплексные меры позволят существенно улучшить бюджетную обеспеченность муниципального образования, а также повысить качество управления территорией, через активность и участие горожан в принятии управленческих решений. Используя всевозможные инструменты федеральной поддержки, а также принятие предложенных изменений в Налоговое законодательство позволит улучшить качество жизни горожан и повысит мотивацию органов местного самоуправления по созданию устойчивой экосистемы в ЗАТО.

В соответствии со Стратегиям принятыми до 2030 года ключевые цели ЗАТО строятся в достижениях по следующим направлениям:

  1. повышение конкурентоспособности экономики и ее структурной диверсификации;
  2. совершенствование условий жизни за счет устойчивого развития ЗАТО и появления сервисов нового качества для людей;
  3. формирование открытой системы управления городскими ресурсами с использованием цифровых технологий и переходом на новые стандарты качества.

 

Литература

  1. Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 29.06.2018) «О закрытом административно-территориальном образовании».
  2. Поручение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2012 г. № ДМ-П8-5060.
  3. Постановление Правительства РФ от 07.09.2001 № 666 «О программах развития закрытых административно-территориального образований на 2001-2004 годы».
  4. Постановления Правительства РФ от 29.07.2014 № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения».
  5. Проскурнин С.Д. Основные предпосылки и тенденции развития ЗАТО ГК «Росатом»// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (57). Номер статьи: 5703. Дата публикации: 2019-02-08. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/5703/.
  6. Проскурнин С.Д. Перспективы развития наукоградов, как территорий интенсивного научно-технологического развития// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (49). Номер статьи: 4909. Дата публикации: 2017-01-23. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/4909/.
  7. Проскурнин С.Д., Эволюция форм государственной поддержки социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований, Scientific Discoveries, International scientific conference Czech Republic, Karlovy Vary – Russia, Moscow, 28-29 January 2016, c.165-177.
  8. Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  9. Федеральный Закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О закрытом административно-территориальном образовании».
  10. Федеральный закон от 28.06. 2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

 

Referenses

  1. The Law of the Russian Federation from 14.07.1992 N 3297-1 (ed. from 29.06.2018) «on closed administrative-territorial formation» [Zakon RF ot 14.07.1992 N 3297-1 (red. ot 29.06.2018) «O zakrytom administrativno-territorial’nom obrazovanii»]
  2. Order of the Government of the Russian Federation dated August 28, 2012 no. DM-P8-5060 [Porucheniye Pravitel’stva Rossiyskoy Federatsii ot 28 avgusta 2012 g. № DM-P8-5060].
  3. Resolution of the Government of the Russian Federation of 07.09.2001 No. 666 «on development programs of closed administrative-territorial entities for 2001-2004» [Postanovleniye Pravitel’stva RF ot 07.09.2001 № 666 «O programmakh razvitiya zakrytykh administrativno-territorial’nogo obrazovaniy na 2001-2004 gody»].
  4. Resolution of the Government of the Russian Federation of 29.07.2014 No. 709 «About criteria of reference of municipalities of the Russian Federation to non-diversified (single-industry towns) and categories of monoprofile municipal formations of the Russian Federation (monotowns) depending on the risk of deterioration of their socio-economic status.» [Postanovleniya Pravitel’stva RF ot 29.07.2014 № 709 «O kriteriyakh otneseniya munitsipal’nykh obrazovaniy Rossiyskoy Federatsii k monoprofil’nym (monogorodam) i kategoriyakh monoprofil’nykh munitsipal’nykh obrazovaniy Rossiyskoy Federatsii (monogorodov) v zavisimosti ot riskov ukhudsheniya ikh sotsial’no-ekonomicheskogo polozheniya»]
  5. Proskurnin S.D. The main prerequisites and trends in the development of the Rosatom group of companies [Osnovnyye predposylki i tendentsii razvitiya ZATO GK «Rosatom»] / / Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (57). Article number: 5703. Date of publication: 2019-02-08. Mode of access: https://eee-region.ru/article/5703/.
  6. Proskurnin S.D. Prospects for the development of science cities as territories of intensive scientific and technological development [Perspektivy razvitiya naukogradov, kak territoriy intensivnogo nauchno-tekhnologicheskogo razvitiya]// Regional Economics and management: an electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (49). Article number: 4909. Publication date: 2017-01-23. Access mode: https://eeeregion.ru/article/4909/.
  7. Proskurnin S.D. Evolution of forms of state support for socio-economic development of closed administrative-territorial entities [Evolyutsiya form gosudarstvennoy podderzhki sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya zakrytykh administrativno-territorial’nykh obrazovaniy], Scientific Discoveries, International scientific conference Czech Republic, Karlovy Vary-Russia, Moscow, 28-29 January 2016, p. 165-177.
  8. Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ (as amended on 01.05.2019) «On General principles of local self-government organization in the Russian Federation» [Federal’nyy Zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 01.05.2019) «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii»].
  9. Federal Law No. 122-FZ of 22.08.2004 «on closed administrative-territorial entities» [Federal’nyy Zakon ot 22.08.2004 № 122-FZ «O zakrytom administrativno-territorial’nom obrazovanii».].
  10. Federal law No. 172-FZ of 28.06. 2014 » on strategic planning in the Russian Federation» [Federal’nyy zakon ot 28.06. 2014 №172-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federatsii»].

Государственное и муниципальное управление