Роль Стратегии пространственного развития в улучшении качества жизни регионов России
The role of the Spatial Development Strategy in improving the life quality in Russian regions
Авторы
Аннотация
В статье проанализирована постановка задачи, её исследование и выводы авторов статьи о проблемах развития северных регионов России и оценке их пространственного развития. Отмечается актуальность выбора 9 регионов Арктической зоны для анализа их развития по совокупности экономических, социальных и экологических характеристик, а также по освоенности территории. Проведена экспертиза выбора определенных показателей из большой совокупности, отмечены имеющиеся упущения в выборе и оценке весов выбранных индикаторов. Сделан вывод о необходимости учета в подобных исследованиях коренных этносов, проживающих в северных районах Российской Федерации, или объяснения причины невозможности такого учета. Автор считает доказанным тезисом в анализируемой статье, что в стратегиях пространственного развития необходимо исходить из долгосрочных периодов их действия, что пока отсутствует в официальных документах различного уровня, горизонт действия которых носит лишь среднесрочный характер.
Ключевые слова
пространственное развитие, стратегия, Арктический пояс, коренные народы, транспортная инфраструктура, Дальний Восток.
Финансирование
Исследование выполнено в рамках государственного задания Финансового университета на 2019 год.
Рекомендуемая ссылка
Роль Стратегии пространственного развития в улучшении качества жизни регионов России// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (60). Номер статьи: 6011. Дата публикации: 10.12.2019. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/6011/
Authors
Abstract
The article analyzes the statement of the problem, its study and the conclusions of the authors of the article on the problems of development the Russian northern regions and analysis of the assessment of the spatial development of these regions. The relevance of the selection of 9 regions of the circumpolar zone for analyzing the development of these territories by the totality of economic, social and environmental characteristics, as well as by the development of the territory, is noted. An examination of the selection of certain indicators from a large number of indicators is carried out; the available omissions in the selection and evaluation of the weights of the selected indicators are shown. It is concluded that it is necessary to take into account in such studies indigenous ethnic groups living in the northern regions of the Russian Federation. The author considers the proven thesis in the analyzed article that spatial development strategies need to proceed from the long-term horizons of their development. A long-term approach is absent in official documents of various levels, and their horizon of action is only medium-term in nature.
Keywords
spatial development, strategy, circumpolar regions, indigenous peoples, transport infrastructure, Russian Far East.
Suggested Citation
The role of the Spatial Development Strategy in improving the life quality in Russian regions// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (60). Art. #6011. Date issued: 10.12.2019. Available at: https://eee-region.ru/article/6011/
Введение
В феврале 2019 г. правительство Российской Федерации утвердило Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (Распоряжение от 13 февраля 2019 г. № 207-р (Далее — Стратегия-2025)). Необходимо обратить внимание, что этим же распоряжением Минэкономразвития России совместно с другими заинтересованными федеральными органами должно было разработать в трехмесячный срок проект плана реализации этой Стратегии, по состоянию на октябрь 2019 г. информации об утверждении такого плана нет, кроме сообщения о заседании правительственной комиссии без какого-либо решения о проекте. Кроме того, федеральным органам исполнительной власти правительством предложено руководствоваться этой Стратегией при разработке государственных программ. Стоит заметить, что при разработке 8 стратегий социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 г. (из них в двух до 2025 г.) новые подходы Стратегии-2025 не учитывались (они были разработаны раньше) и в них прогноз основных показателей развития округа и субъектов Федерации традиционно для российской практики представлен в соответствии с двумя сценариями – консервативным и инновационным. Поскольку все региональные стратегии разрабатывались по «субъектному» принципу, а новая Стратегия-2025 подразумевает другой уровень ячеек, они все могут теперь рассматриваться лишь с точки зрения анализа допущенных ошибок и просчетов, не играя никакой роли как база для дальнейших шагов любого вида: программ, планов, проектов. А Стратегия социально-экономического развития Северокавказского федерального округа и Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, поскольку они приняты на период до 2025 г. должны быть отменены или отправлены на пересмотр с учетом положений общефедеральной Стратегии-2025. Отмена представляется предпочтительнее, так как «окружной» принцип был заложен на основе «аналогии» вертикального управления, которая в экономическом плане себя не оправдала, свидетельством чему может быть кардинальное преобразование Дальневосточного округа, куда были включены регионы Сибири: Республика Бурятия и Забайкальский край.
Примером пространственного освоения, по результатам которого среди российского общества, экономистов, географов и экспертов до сих пор не существует однозначного мнения, огромной территории Сибири и Дальнего Востока является строительство Байкало-Амурской магистрали (БАМ) в 1974-1984 гг., хотя Северо-Муйский тоннель (15,3 км) был сдан в эксплуатацию только в 2003 г., т.е. практически через 20 лет после завершения «стройки века» (Поэтому движение транспорта по построенному БАМу было ограниченным, а пассажирское до 1990 г. по обходному пути через Северо-Муйский хребет запрещено. Строительство длилось 26 лет, включая перерывы).
Основная часть
Авторы статьи [5] (Шеломенцев А.Г., Уханова А.В., Смиренникова Е.В., Воронина Л.В. Оценка пространственного развития регионов Арктической зоны Российской Федерации // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. 2018 — № 4 (56)), рассматривающей территории, которые относят к циркумполярным, поднимают вопрос об усилении проблем пространственного развития российских регионов в XXI в. и на первое место ставят проблему масштабного оттока населения, которая наиболее остра в регионах Севера и Дальнего Востока, и уменьшения численности населения, что связано и со значительным падением естественного прироста. Второй проблемой, она же — задача, требующая скорейшего решения, названа необходимость увеличения расходов на содержание инфраструктуры. Подчеркивается, что нормальное функционирования систем образования, здравоохранения, социальной помощи, транспортного обслуживания требует значительно больших затрат на территориях, испытывающих постоянный отток населения и отличающихся высокой дисперсностью его размещения. Именно эта характеристика относится к регионам Севера и Дальнего Востока, часть из которых являются объектами исследования авторов в статье [5] и, как следует из контекста, и одним из направлений их исследований в целом.
Одним из важных показателей, характеризующих развития регионов, считается валовой региональный продукт на душу населения, различия ВРП приводятся на сравнении полярных по этому индикатору субъектов Российской Федерации (Автор не уверен, что в такой протяженной стране, как РФ, почти со всем мировым спектром климатических зон и не меньшими различиями в структуре потребительской корзины по территориям и этносам, можно с достаточной строгостью использовать ВРП без учета паритета покупательной способности, а не с учетом, как это делается международными организациями в отношении ВВП для межстранового сравнению. К сожалению, российская статистика такими данными не располагает.). Вывод состоит в том, что такие диспропорции в пространственном развитии по этому показателю в конечном итоге могут привести, как подчеркивается в статье, к возникновению социальной напряженности и обострению различного рода конфликтов.
Так, в 6 субъектах РФ железнодорожное сообщение отсутствует полностью: Камчатский край, Магаданская область, Чукотский и Ненецкий автономные округа, Республики Тыва и Алтай. Еще в 13 регионах плотность железных дорог «оказалась значительно ниже среднероссийского уровня (50 км на 1000 км2 территории)» [5]. Ценная ремарка, но говоря о более низкой плотности железных дорого в ряде регионов, надо было выразиться точнее, что такое «значительно» ниже, и привести цифры, хотя бы по некоторым из перечисленных регионов, как это сделано по автомобильным дорогам. Авторы подчеркивают низкую плотность и этой транспортной инфраструктуры в регионах российского Севера, Арктики и Дальнего Востока, сравнивая дороги общего пользования с твердым покрытием в северных субъектах Чукотском и Ненецком АО с Московской и Белгородской областями, хотя было бы правильнее, и может быть даже познавательнее, сравнить их с циркумполярными территориями Канады и США (Аляска). В то же время общий вывод авторов рассматриваемой статьи о том, что «существующая транспортная инфраструктура не способна обеспечить связанность территории страны и сбалансированное региональное развитие» [5] верен и несет в себе потенциал соответствующих последствий для российской экономики. Общий посыл о своей работе, что она может стать основой для разработки рекомендаций по организации эффективного пространственного развития, безусловно, верен и можно согласиться с авторами в этом выводе тем экспертам, которые знакомились и сравнивали Стратегию-2025 со стратегиями федеральных округов (Конечно, не имеются в виду эксперты – разработчики соответствующих стратегий).
Авторы как специалисты в данной области исследований объект для анализа выбрали обосновано, и исследуемые регионы России, полностью или частично входящие в Арктическую зону России — Карелия, Коми, Саха (Якутия), Архангельская и Мурманская области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский АО, Красноярский край, довольно представительны для этой группы и, что немаловажно, разнообразны по своим характеристикам.
Был осуществлен отбор показателей, которые сгруппированы по параметрам, а затем по крупным блокам. Отобранные показатели, по мнению авторов, наиболее полно и ёмко характеризуют обозначенные ими блоки и параметры. На этом утверждении необходимо остановиться более подробно.
Блок «социальное развитие» предполагает измерение следующих параметров:
- демографическая ситуация (естественный и миграционный прирост населения, ожидаемая продолжительность жизни);
- занятость и доходы населения (безработица, производительность труда, развитие малого бизнеса, уровень денежных доходов населения);
- состояние социальной инфраструктуры и безопасность населения (охват детей дошкольным образованием, развитие системы здравоохранения, жилищное строительство, уровень криминогенности).
Выбор показателей в отличие от их классификации представляется правильным (За исключением такого важного показателя, как младенческая смертность, в отношении которого авторы ничего не объясняют: был он ими отвергнут или не рассматривался. В то же время автономии России отличаются повышенным уровнем этого показателя по сравнению со среднероссийскими (подробнее см.: [ c. 74-75])), но поскольку демографическая составляющая самими авторами размещена на первом месте, то было бы удачнее сформулировать оценку «социо-эколого-экономического» развития регионов во взаимосвязи с освоенностью их территории как демосоциоэкоэкономическую или, используя предложенную авторами формулировку, как демосоцио-эколого-экономического развития. К сожалению, авторами один из двух «социодемоэкономических показателей» (Второй – это и есть младенческая смертность, других подобных чутких к любым социально-экономическим изменениям), термин, предложенный в работе [2, с. 36], — ожидаемая продолжительность жизни оценен тем же весовым коэффициентом, что и покупательная способность населения (0,34). В то время как этот показатель является самым чутким индикатором совокупности всех изменений, которые авторы и оценивают в статье: социальных, экономических, экологических, понимая «социальное» в самом широком смысле.
Блок «экономическое развитие» характеризуется обычными показателями, но нам представляется, что было бы важным проследить и динамику ВРП на душу населения и провести сравнительный анализ рассматриваемых субъектов по этому показателю, что авторы и делают, но почему-то не выделяют его при общей характеристике блоков. Тем более что во введении авторы, говоря о суммарном ВРП, показывают его значительную долю, приходящуюся на регионы Арктики. Требует также специального пояснения, почему экономический блок не имеет весового коэффициента параметра.
Серьезное возражение вызывает классификация показателей по Блокам, в использовании которой авторы оказались «подвержены» общепринятому у ряда отечественных экономистов подходу (Начиная с первой программы, которую назвали долгосрочной, социально-экономического развития страны, разработанной под руководством Г. Грефа). Имеется в виду отнесение таких макроэкономических показателей, как производительность труда и уровень общей безработицы к блоку «социальное развитие». Такой подход характерен только для стран постсоветского пространства, которые недавно относились к странам с переходной экономикой. Кроме того, не слишком удачным представляется объединение в одном параметре «Занятость и доходы населения» названных показателей, а также покупательной способности и численности малых предприятий в расчете на 10 тыс. чел. Показатель выбросов в атмосферный воздух, имеющий такой же значимый весовой коэффициент, как и естественный прирост населения, требует пояснения, какие выбросы имеются в виду: парниковых газов (greenhouse gases), или только выбросов CO2. Это важное различие между показателями не только потому что введен институт «платы за углерод», которую можно использовать для выполнения парижских обязательств [6], но и юридическими обязательствами по сокращению выбросов в соответствии с Киотским протоколом. Мы обращаем внимание на важность более определенной позиции авторов еще и потому, что в 2010-е гг. всё чаще ставить вопрос об экологичности самого ВВП (а следовательно, и ВРП), так как не любой его рост ведет к росту качества жизни [7], а, следовательно, может быть бесполезным.
Объясняя расчеты показателей с учетом их весовых коэффициентов, авторы заключают, что «сам индекс социо-эколого-экономического развития представляет собой простую сумму индексов блоков». Почему простую сумму, если есть коэффициенты и зачем избегать взвешивания по важности каждого из блоков?
Разумеется, выбор названий для типологии полученных групп (кластеров) дело вкуса авторов статьи, но выражение, подобное «слабоосвоенные средняки» не представляется удачным. Мы бы предпочли в качестве основы взять деление, используемое Всемирным банком [9], когда выделяются группы с низким развитием, средним и высоким развитием, а внутри самой средней группы выделяются те страны (территории), которые авторы назвали «средняками». ВБ выделяет в средней группе подгруппы стран с доходом ниже среднего и выше среднего. В статье [5] можно было бы разбить каждую из 3 выделенных авторами групп на 3 подгруппы, выходя на общий итог в 9 кластеров. Кроме того, это двойное деление можно было бы разместить в таблице вместе с приводимыми параметрами классификации, и она бы стала очень наглядной, воспринималась бы лучше, чем текстовые пояснения о кластерах и их характеристиках.
Безусловно, интересен анализ представленных рисунков, который хотя и помогает изложить полученные результаты этого ценного исследования, но всё же представляется слишком кратким. Полученные результаты интересны сами по себе, несут неожиданный элемент новизны, например, в оценке Ханты-Мансийского региона, который обычно в СМИ предстает в более «глянцевом» виде, но часто требует более подробного освещения, которого читателю может не хватает, по крайней мере, автору данной статьи их оказалось недостаточно. Например, важный авторский вывод о том, что в Красноярском крае, Ямало-Ненецком АО и Республике Саха (Якутия) наблюдается одна из наименьших в группе арктических субъектов РФ обеспеченность детей местами в детских садах и населения врачами важен для последующих заключительных выводов. Он также требует, как нам представляется, и сравнениями хотя бы со среднероссийскими показателями, чтобы была видна мера отставания, которая, безусловно, влияет и на качество жизни населения, вызывая желание переехать в другие регионы страны при первой же возможности.
Требуются также комментарии еще 2 важных вывода авторов, которые вместе с тем представляются недостаточными или, может быть, недосказанными. Вывод статьи о том, что период в 7 лет, за который анализируемые арктические регионы практически не изменили своих позиций, недостаточен, так как, по мнению авторов «многие социально-экономические процессы значительно растянуты во времени, а освоенность территории остается практически неизменной», в целом правильный. В то же время авторы, к сожалению, не объясняют причины выбора именно такого временного отрезка: сделано это по каким-то объективным причинам – отсутствие данных, или другим, в том числе субъективным, — это остается за пределами статьи. Второй вывод называет это «вполне закономерным, поскольку развитие транспортной сети, заселение территории и ее хозяйственное освоение происходит постепенно» (выделено – А.Т.), ссылаясь, в том числе и на необходимость огромных финансовых затрат. Но сами же авторы оставляют за скобками столь полезной статьи анализ данных об инвестициях в основной капитал на душу населения, динамика которых даже за приводимый короткий период, и сравнительный анализ между показателями в рассматриваемых регионах мог бы показать соотношение требуемых инвестиций (необходимость финансовых затрат, по авторскому выражению) и реальных инвестиций как государственного, так и частного характера. Это могло бы дополнить восприятие проведенной значительной работы. Выделенный фрагмент выводов статьи, по нашему мнению, требовал также и вывода в отношении названной авторами Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, принятой в 2019 (Распоряжение от 13 февраля 2019 г. № 207-р.). При написании и даже публикации статьи она еще не была утверждена, но авторы видели её горизонт и, сопоставляя его со своим собственным выводом, могли бы отметить недостаточность этого периода в 7 лет, что по случайному совпадению равно исследуемому периоду. Стратегия, как представляется, не может приниматься менее чем на период, превышающий 10 лет, т.е. по российским законам быть долгосрочной. Эту необходимость долгосрочного подхода и показывает рассматриваемая статья, и в этом её значительная ценность, даже несмотря на то, что авторы не стали акцентировать этот вывод. Мировая практика свидетельствует, что и периода в 10 и более лет явно недостаточно для достижения реальных сдвигов, и цели стратегии, тем более пространственного развития, должны планироваться на несколько десятилетий. Примером может служить Прогноз ЕС по трем сценариям пространственного развития Европы, который рассчитан до 2050 г. и называется «Сделаем Европу открытой и полицентричной» задавая цель формирования будущего пространства [8]. В России подобных попыток не делалось (Все российские варианты прогнозов пространственного развития не содержат столь различных по сути вариантов, предполагающих разные модели развития, а содержат лишь традиционные различия инертных и «инновационных» сценариев.) даже при разработке 8 стратегий социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 г. (из них в двух до 2025 г.), в том числе для региона Сибири и Дальнего Востока, куда входит часть субъектов Федерации, рассматриваемых в статье, которая привлекла наше внимание.
В заключение хотелось бы обратить внимание на еще один интересный вывод авторов, который в то же время вызывает двойственное впечатление. Авторы выдвигают как предположение вывод о том, что «возможно», для пространственного развития субъектов, чья значительная территория расположена в Арктическом поясе, не требуется освоение их огромных территорий, а больший эффект для социально-экономического развития может дать точечное освоение. Вывод заслуживает внимания и требует продолжения исследований, так как точечное освоение в субрегионе, включая европейскую и азиатскую части, может и, по-видимому, должно строиться на совсем других принципах по сравнению с имеющимися наиболее эффективными примерами мировой практики. Далее авторы в качестве дополнительного аргумента приводят суровые условия Арктики, затрудняющие транспортное и хозяйственное развитие территории, что не вызывает возражений, и тут же переходят к негативному влиянию природно-климатических условий на здоровье населения, называя их дискомфортными. Возникает закономерный вопрос: о каком населении идет речь? Пришлом, даже если оно живет в этих арктических условиях многие десятки лет и может быть не одно поколение, или коренном, для которого эти природные и климатические условия являются привычными за те многие столетия жизни на этой, исконной для них, территории. Эти народы правильнее характеризовать как индигенные народы (Подробнее см.: [1, с. 396-397), чьих языков Международный год (International Year of Indigenous Languages) (В соответствии с Resolution adopted by the General Assembly on 19 December 2016) мы вместе со всем миром по решению ООН и инициативе ЮНЕСКО отмечаем в этом 2019 году. Существует Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, который в нашей стране в отличие от других стран утверждается правительством (Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года N 255 (с изменениями на 25 августа 2015 года)), хотя льготы и особое отношение к индигенным (коренным) народам существует во всех странах мира, где таковые проживают, а также регулируется международными актами, включая ООН и МОТ. К сожалению, Конвенцию 169 МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989. ILO.), которой в этом году исполняется 30 лет, ратифицировало лишь 23 государства, хотя среди них такие крупные федеративные государства, как Бразилия и Мексика, а Российская Федерация относится к группе не ратифицировавших, причины и возможные последствия этого рассмотрены авторами статьи [4]. Во всех 9 рассмотренных в статье [5] регионах нашей страны живут 22 коренных (индигенных) народа: от одного в Карелии (вепсы), Архангельской (ненцы) и Мурманской (саамы) областях до 7-8 в Чукотском АО (кереки, коряки, чуванцы, чукчи, эвены, эскимосы, юкагиры) и Красноярском крае (долганы, кеты, нганасаны, ненцы, селькупы, чулымцы, эвенки, энцы).
Заключение
В заключение необходимо отметить, что представленная в журнале статья не только интересна и познавательна, но действительно достойна продолжения, как написали сами авторы. Поэтому можно пожелать им успеха и выразить надежду, что они учтут или подумают над высказанными предложениями, что может принести некоторую пользу их будущему творчеству.
Список литературы
- Демографическая энциклопедия. М.: Издательство «Энциклопедия», 2013. 944 с.
- Ткаченко А. Сколько живут в России? (демографическое эссе) // Власть. 2013. № 11. С. 34-39.
- Ткаченко А.А. Этносоциальные проблемы в Российской Федерации // Этнографическое обозрение. 2000. № 6. С. 69-81.
- Ткаченко А.А., Корюхина А.В. К проблеме ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» // Этнографическое обозрение. 1995. № 3. С. 122-132.
- Шеломенцев А.Г., Уханова А.В., Смиренникова Е.В., Воронина Л.В. Оценка пространственного развития регионов Арктической зоны Российской Федерации // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2018. №4 (56). ISSN 1999-2645.
- Fiscal policies for Paris Climate Strategies — from principle to practice. IMF policy paper. Washington: International Monetary Fund, 2019. 109 p.
- Giannetti, B. F., Agostinho, F., Almeida, C. M. V. B., & Huisingh, D. (2015). A review of limitations of GDP and alternative indices to monitor human wellbeing and to manage eco-system functionality. Journal of Cleaner Production. 2015;87:11–25. DOI: dx.doi.org/10.1016/j.jclepro.2014.10.051.
- Making Europe Open and Polycentric. Vision and Scenarios for the European Territory towards 2050. (2014). ESPON2013 Programme. September 2014. 30 р.
- World Bank. 2020. World Development Report 2020: Trading for Development in the Age of Global Value Chains. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1457-0.
Reference
- Demographic Encyclopedia [Demograficheskaya entsiklopediya]. Moscow: Encyclopedia Publishing House, 2013 994 р.
- Fiscal policies for Paris Climate Strategies — from principle to practice. IMF policy paper. Washington: International Monetary Fund, 2019. 109 p.
- Giannetti, B. F., Agostinho, F., Almeida, C. M. V. B., & Huisingh, D. (2015). A review of limitations of GDP and alternative indices to monitor human wellbeing and to manage eco-system functionality. Journal of Cleaner Production. 2015;87:11–25. DOI: dx.doi.org/10.1016/j.jclepro.2014.10.051.
- Making Europe Open and Polycentric. Vision and Scenarios for the European Territory towards 2050. (2014). ESPON2013 Programme. September 2014. 30 р.
- Shelomentsev A.G., Ukhanova A.V., Smirennikova E.V., Voronina L.V. Assessment of spatial development in the regions of the arctic zone of the Russian Federation [Otsenka prostranstvennogo razvitiya regionov Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii] // Regional economics and management: electronic scientific journal. 2018 — No 4 (56).
- Tkachenko A.A. How many live in Russia? (demographic essay) [Skol’ko zhivut v Rossii? (demograficheskoe esse) ] // Vlast. 2013. No 11. P. 34-39
- Tkachenko A.A. Ethnosocial problems in the Russian Federation [Etnosotsial’nye problemy v Rossiiskoi Federatsii] // Ethnographic Review. 2000. No. 6. P. 69-81.
- Tkachenko A.A., Koryukhina A.V. To the problem of ratification by the Russian Federation of ILO Convention No. 169 “On Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries” [K probleme ratifikatsii Rossiiskoi Federatsiei Konventsii MOT № 169 «O korennykh narodakh i narodakh, vedushchikh plemennoi obraz zhizni v nezavisimykh stranakh»] // Ethnographic Review. 1995. No 3. P. 122-132.
- World Bank. 2020. World Development Report 2020: Trading for Development in the Age of Global Value Chains. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1457-0
Еще в рубриках
Регионы России
Региональная экономика