Налоговая составляющая деятельности местного самоуправления: региональный аспект
Tax component activities of local government: the regional dimension
Авторы
Аннотация
В современных условиях активно обсуждается развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Иногда можно встретить совершенно противоречивые взгляды ученых и практиков на проблемы формирования местного самоуправления. На основе анализа развития местного самоуправления в Кемеровской области, авторы приходят к выводу, что фактором, сдерживающим его развитие, является существующая налоговая политика. Именно недостаточность финансовых ресурсов не позволяет органам местного самоуправления в полной мере решать вопросы местного значения.
Ключевые слова
Местное самоуправление, налоговая политика, местные бюджеты, собственные доходы, межбюджетные отношения, вопросы местного значения.
Рекомендуемая ссылка
Налоговая составляющая деятельности местного самоуправления: региональный аспект// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (32). Номер статьи: 3208. Дата публикации: 30.11.2012. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/3208/
Authors
Abstract
В современных условиях активно обсуждается развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Иногда можно встретить совершенно противоречивые взгляды ученых и практиков на проблемы формирования местного самоуправления. На основе анализа развития местного самоуправления в Кемеровской области, авторы приходят к выводу, что фактором, сдерживающим его развитие, является существующая налоговая политика. Именно недостаточность финансовых ресурсов не позволяет органам местного самоуправления в полной мере решать вопросы местного значения.
Keywords
Local government, tax policy, local budgets, own income, interbudgetary relations, questions of local importance.
Suggested Citation
Tax component activities of local government: the regional dimension// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №4 (32). Art. #3208. Date issued: 30.11.2012. Available at: https://eee-region.ru/article/3208/
Введение
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя, оно призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого муниципального образования (муниципального района, городского округа, поселения) [1].
Однако, текущее состояние местного самоуправления, налоговая политика и межбюджетные отношения не дают муниципальным образованиям стимула к развитию. На первый взгляд, были принятые верные шаги: принят закон о разграничении полномочий, разделены доходные источники между уровнями власти. В то же время, оценивая опыт реализации реформы местного самоуправления, следует отметить, что существенных изменений в жизни муниципальных образований не произошло, а самое главное, что в сознании населения они так и не стали самой близкой им властью. Этим объясняется актуальность рассмотрения факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления, одним из которых является существующая налоговая политика в отношении органов местного самоуправления.
Экономическая основа деятельности муниципальных образований
Налоговая политика, характер и механизм функционирования налоговой системы, являются одним из важных факторов, оказывающих влияние на основные макроэкономические показатели. Изъятие части получаемого дохода в виде налогов напрямую влияют на экономические процессы хозяйствующих структур в рыночных условиях. Современное использование налоговых инструментов в качестве регулятора рыночных процессов тормозятся несовершенством существующей системы налоговых отношений. Особенно остро данная проблема проявляется в системе местного самоуправления, которая не обеспечивает необходимую финансовую базу для решения вопросов местного значения.
Налоговый кодекс РФ к местным налогам отнес земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии со статьей 12 кодекса органы местного самоуправления не вправе устанавливать какие-либо налоги и сборы, не предусмотренные налоговым кодексом. Постоянная нехватка средств стала центральной проблемой при реализации конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов госвласти. Экономическая основа большинства муниципальных образований страны не обеспечивает закрепленные за ними полномочия.
Нами разделяется точка зрения А.Шевцова, что муниципальные реформы на всех этапах (1990-х 2003-2006 годах) «… не увязывали наделение конкретной территории статусом муниципального образования с социально-экономическим потенциалом территории, определяющим возможности обеспечения ее самостоятельного (согласно конституционному требованию) функционирования и развития» [7].
Низкий уровень закрепленных доходов и дотации местным бюджетам компенсируются встречными финансовыми потоками, что устраняет противоречия между всеми уровнями бюджетной системы. Встраивание муниципальных бюджетов в «бюджетную вертикаль» повлекло распределение аккумулированных на федеральном уровне государственной власти налоговых ресурсов в интересах, прежде всего, федерального центра, и во вторую очередь, администрации региона. Такая ситуация поставила органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, в бюджетную зависимость от последних.
Муниципальные районы в нынешних условиях осуществляют функцию проводника денежных потоков (региональный бюджет – муниципальный район – бюджет сельского поселения). Сложившаяся практика взаимоотношений между двумя уровнями местного самоуправления, позволяет власти муниципального района оказывать управленческие воздействия на власть поселенческого уровня, влиять на расстановку кадров, финансирование вопросов местного значения, нарушая тем самым конституционную независимость местного самоуправления.
Используемая, в настоящий период, методика применения системы единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на местный уровень не учитывает существующую дифференциацию экономического и налогового потенциала территорий. В результате это приводит к ситуации, когда передача дополнительных налоговых долей в местные бюджеты минимизирована. Складывается впечатление, что такая практика применяется сознательно. Удерживая муниципальные образования в режиме глубокой дотационности, регион предпочитает восполнять недостаток бюджетных средств методом дотаций на общее финансовое выравнивание, и как следствие, стремление взять под свой контроль все процессы, в том числе и управление муниципалитетами.
На фоне оздоровления государственных финансов страны бюджеты муниципальных образований остаются далеки от реальной бюджетной самообеспеченности. Опыт реализации реформы местного самоуправления показал, что существующие налогово-бюджетные отношения не стимулируют усилия местных администраций к развитию экономики территорий по увеличению налоговой базы местных бюджетов и более эффективному ее использованию.
Установленные законом источники формирования местных бюджетов ориентированы не на хозяйственную деятельность на соответствующей территории, а на ожидания получения дотаций и не стимулируют местные администрации к развитию производственно-экономической базы территории. Здесь должна проявляться заинтересованность местных властей в поддержке и развитии малого бизнеса, формировании благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды.
За время действия Федерального закона (№131-ФЗ) произошло значительное расширение перечня вопросов местного значения, что привело к повышенной нагрузке на местные бюджеты, но уточненных расчетов на основе соответствующих нормативов и перераспределения налогов не последовало. К сожалению, принятые поправки в Бюджетный кодекс в не только не определили увеличение налоговых поступлений в местные бюджеты, но и сократили неналоговые поступления [2].
Ограниченное количество собственных доходов в бюджетах муниципальных районов и сельских территорий не позволяет решить такие вопросы как формирование документации территориального планирования (генеральные планы поселений, правила застройки и землепользования); организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, строительство полигонов твердых бытовых отходов и прочие вопросы.
Таким образом, результат реформирования местного самоуправления можно рассматривать с разных точек зрения: с одной стороны, местная власть, несомненно, приблизилась к населению, с другой – фактические возможности такой власти, когда свыше 90% муниципальных образований в нынешних бюджетно-налоговых условиях, являются дотационными, могут вызвать у населения неприятие идеи самоуправления.
Исходя из этого, необходимо в сфере межбюджетных отношений урегулировать права и обязанности бюджетов всех уровней, четко определить критерии разграничения расходных и доходных обязательств, исключить не финансируемые бюджетные мандаты, установить ответственность публично-территориальных образований за невыполнение бюджетных обязательств.
Финансовые проблемы муниципальных образований на примере Кемеровской области
Примером сложившейся системы финансовой обеспеченности деятельности муниципальных образований собственными доходами является Кемеровская область. Доходный потенциал местных бюджетов области в большей степени состоит из безвозмездных поступлений других бюджетов бюджетной системы РФ. Удельный вес безвозмездных поступлений от вышестоящих бюджетов (межбюджетные трансферты) в общих доходах бюджетов муниципальных образований области в среднем составляют: для городских округов — 65,2%; муниципальных районов в пределах 79,2%; сельских поселений — 53,4 % (таблица 1) [3].
Таблица1. Структура доходов местных бюджетов муниципальных образований Кемеровской области в 2011 г., млн. руб*.
| Вид доходов |
Типы муниципальных образований |
|||||
|
Городские округа |
Муниципальные районы |
Поселения |
||||
|
Сумма |
Доля в доходах, % |
Сумма |
Доля в доходах, % |
Сумма |
Доля в доходах, % |
|
| Налоговые |
15349298,0 |
21,6 |
2080926,2 |
9,5 |
898882,9 |
16,4 |
| Неналоговые |
9384753,7 |
13,2 |
2481422,7 |
11,3 |
1607492,5 |
29,3 |
| Итого: налоговые и неналоговые |
24734050,7 |
34,8 |
4569348,9 |
20,8 |
2506375,4 |
45,7 |
| Межбюджетные трансферты |
46195488,0 |
65,2 |
17324624,4 |
79,2 |
2937249,2 |
53,4 |
| Всего: |
70929538,8 |
100 |
21886973,3 |
100 |
5493624,6 |
100 |
* Источник: Данные Главного финансового управления Кемеровской области
Из таблицы 1 следует, что доля бюджетов городских округов от налоговых поступлений составляет 21,6%, против 9,5 и 16,4% в муниципальных районах и поселениях соответственно. Городские округа более обеспечены, чем остальные категории муниципальных образований. Общим для них является значительная доля межбюджетных трансфертов.
Самая низкая обеспеченность собственными доходами у муниципальных районов. Объясняется это тем, что муниципальные районы оказались без налогооблагаемой базы (земля, имущество физических лиц находится, в основном, у поселений).
Если же рассматривать муниципальные образования сельских поселений, то в регионе имеются территории, у которых собственные доходы составляют менее 10%, то есть средств явно недостаточно для решения вопросов местного значения. Например, собственные доходы муниципального образования «Преображенское сельское поселение» Тяжинского района составляют 8,2%; муниципального образования «Сельское поселение «Звездный» Кемеровского района – 9,8%; муниципального образования «Чебулинский район» – 9,1% (на территории области функционируют муниципальные образования сельских поселений, имеющих уровень собственных доходов 3-5%) [4].
Кемеровская область характеризуется высоким неравенством экономического потенциала муниципальных образований. Преодоление такого дисбаланса, выравнивание их бюджетной обеспеченности, повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений является важной и актуальной задачей в становлении и развитии местного самоуправления.
Рекомендации по разрешению сложившейся ситуации
На наш взгляд, одним из механизмов решения проблемы может стать механизм «отрицательных трансфертов», предусмотренный статьей 142.2 Налогового кодекса [5]. Механизм предусматривает перераспределение части доходов муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности для поддержки муниципальных образований с низким уровнем доходов. В данный момент этот механизм абсолютно неэффективен.
Причины такого положения заключаются в том, что при расчете «отрицательных трансфертов» учитываются только налоговые доходы бюджетов муниципальных образований. Неналоговые доходы в расчете не участвуют. В тоже время, целый ряд муниципальных образований имеют значительные неналоговые доходы за счет поступлений от арендной платы за землю от расположенных на их территориях предприятий (шахты, разрезы, рудники, карьеры и т. д.). Бюджеты таких муниципальных образований имеют большой профицит. Однако даже частично изъять такие неналоговые «сверхдоходы» невозможно.
Кроме того, в виде «отрицательного трансферта» можно изъять не более 50 процентов налоговых доходов муниципального образования, превышающих в 1,3 раза их средний уровень на душу населения по региону. Это незначительная доля изъятия, не позволяющая сформировать объем финансовых ресурсов достаточный для предоставления дотаций муниципальным образованиям с низкой бюджетной обеспеченностью.
Следует также отметить, что с 2009 года, по окончании переходного периода на четырех уровневую бюджетную систему, действует двух кратный минимальный порог превышения уровня налоговых доходов муниципального образования над их средним региональным уровнем, при котором можно требовать уплаты «отрицательного трансферта». При таких условиях практически ни от одного муниципального образования требовать уплаты «отрицательного трансферта» невозможно.
Негибкость этого механизма показывает, что он не учитывает параметры бюджетной дифференциации различных видов муниципальных образований. В связи с этим, целесообразно предоставить право субъектам Российской Федерации решать вопрос об использовании механизма «отрицательных трансфертов», устанавливать размеры их взимания для формирования финансовой поддержки муниципальных образований с низким уровнем доходов.
Оценивая развитие местного самоуправления в РФ, можно сделать следующие выводы:
— на реализацию реформы затрачены значительные финансовые и ресурсы;
— в разы возросло число муниципальных образований и муниципальных служащих, что повлекло увеличение расходов на их содержание;
— законодательно разграничены полномочия;
— определены доходные источники между уровнями власти;
— существующая налоговая политика ставит в финансовую зависимость муниципальные образования от бюджетов вышестоящего уровня;
— на территориях муниципальных образований имеются значительные резервы пополнения собственных доходов.
В связи с этим, необходимо направить усилия федеральных органов власти на совершенствование существующего законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления. Кроме того, необходимо закрепить право за муниципальными образованиями, вносить предложения по совершенствованию правовых и бюджетных отношений при формировании местных бюджетов.
Библиографический список:
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) //Российская газета. 25.12.1993. №237.
- Федеральный закон № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», 26 апреля 2007 года.
- Государственные финансы Кемеровской области в 2008-2010 г.г./ Стат. сборник: Кемеровостат. Кемерово, 2011.
- Кузбасс: 2003. Стат. сборник Ч1 /Кемеровостат: Кемерово, 2004.
- Налоговый кодекс Российской Федерации.
- Косинский П.Д., Синкина А.А. Пути решения проблем формирования доходов местных бюджетов Кемеровской области/ П.Д. Косинский, А.А. Синкина //Состояние, проблемы и перспективы развития мирового страхового рынка: материалы 1 Международной научно-практической конференции (Кемерово, 17декабря 2010г.) /Кемеровский государственный сельскохозяйственный институт. — Кемерово: Информационно-издательский отдел КемГСХИ, 2010.-268 с.
- Шевцов, А. Экономическая рационализация выбора пространственных параметров муниципальных образований / А. Шевцов // Федерализм. – 2007. – № 2
References:
- Konstitutciia Rossiiskoi Federatcii (priniata na vsenarodnom golosovanii 12 dekabria 1993 g.) //Rossiiskaia gazeta. 25.12.1993. №237.
- Federalnyi zakon № 63-FZ «O vnesenii izmenenii v biudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatcii v chasti regulirovaniia biudzhetnogo protcessa i privedeniia v sootvetstvie s biudzhetnym zakonodatelstvom Rossiiskoi Federatcii otdelnykh zakonodatelnykh aktov Rossiiskoi Federatcii», 26 aprelia 2007 goda.
- Gosudarstvennye finansy Kemerovskoi oblasti v 2008-2010 g.g./ Stat. sbornik: Kemerovostat. Kemerovo, 2011.
- Kuzbass: 2003. Stat. sbornik Ch1 /Kemerovostat: Kemerovo, 2004.
- Nalogovyi kodeks Rossiiskoi Federatcii.
- Kosinskii P.D., Sinkina A.A. Puti resheniia problem formirovaniia dokhodov mestnykh biudzhetov Kemerovskoi oblasti/ P.D. Kosinskii, A.A. Sinkina //Sostoianie, problemy i perspektivy razvitiia mirovogo strakhovogo rynka: materialy 1 Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentcii (Kemerovo, 17dekabria 2010g.) /Kemerovskii gosudarstvennyi selskokhoziaistvennyi institut. — Kemerovo: Informatcionno-izdatelskii otdel KemGSKhI, 2010.-268 s.
- Shevtcov, A. Ekonomicheskaia ratcionalizatciia vybora prostranstvennykh parametrov munitcipalnykh obrazovanii / A. Shevtcov // Federalizm. – 2007. – № 2
Еще в рубриках
Финансы регионов