Совершенствование управления государственными закупками в Украине
Improvement of public procurement in Ukraine
Авторы
Аннотация
Разработаны и обоснованы предложения относительно усовершенствования системы управления государственными закупками в Украине, среди которых институционально-организационные и оперативные мероприятия решения проблем, формирование государственной контрактной системы. Особенная роль отводится инновационному компоненту планирования закупок заказчиками и поставщиками.
Ключевые слова
государственные закупки, организационно-управленческие механизмы, контрактная система, закупочная стратегия, инновационный компонент.
Рекомендуемая ссылка
Совершенствование управления государственными закупками в Украине// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (33). Номер статьи: 3314. Дата публикации: 21.01.2013. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/3314/
Authors
Abstract
It is developed and grounded suggestion in relation to the improvement of control system public purchasing in Ukraine, among which institutional and organizational and operative measures of decision of problems, forming of the state contract system. Special role is taken to innovative component of planning of purchases customers and suppliers.
Keywords
public purchasing, organizational-administrative mechanisms, contract system, purchase strategy, innovative component.
Suggested Citation
Improvement of public procurement in Ukraine// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (33). Art. #3314. Date issued: 21.01.2013. Available at: https://eee-region.ru/article/3314/
Введение
Инструмент государственного регулирования был бы на сегодня более эффективным, если бы были созданы устойчивые, отрегулированы на законодательном и организационно-управленческом уровнях механизмы. К сожалению, переменная законодательная база не позволяет отношениям в этом направлении эффективно развиваться. В связи с этим вопрос совершенствования системы управления государственными закупками с целью эффективного использования бюджетных средств, расширение возможностей для участников и обеспечение гласности, прозрачности размещения заказов, развития добросовестной конкуренции и предотвращения коррупции в сфере размещения заказов, приобретает особую остроту в контексте политики развития высокотехнологичных отраслей национальной промышленности.
Указанные аспекты рассмотрены в трудах таких ученых, как А. Миняйло, А. Овсянюк, Н. Ткаченко. Однако, к сожалению, в Украине до сих пор отсутствуют комплексные исследования функционирования механизма государственных закупок. Существует не так много публикаций по этой проблематике, которые вмещали не только анализ общих тенденций и проблемы развития такой системы, но и давали возможность определиться с методологическими вопросами самого процесса госзакупок и связать его с общестратегическими задачами экономической политики государства, прежде всего, с задачей повышение уровня инновационности экономики.
Целью статьи является разработка и обоснование предложений по совершенствованию системы управления государственными закупками.
Результаты
Разработка нового законодательства в сфере государственных закупок постоянно стоит на повестке дня при решении вопросов экономической политики. Неполнота и нестабильность структуры действующего закона о размещении заказа была оценена политическим руководством страны как главная причина того, что ситуация с закупками непростая. Для этого нужна, прежде всего, продуманная и обоснованная концепция, положения которой опиралось бы законодательство в указанной сфере деятельности. Учитывая тот факт, что сегодня сущность закупочной деятельности описывается с помощью категорий «контракт» и «контрактные отношения», законодательство должно учитывать существование объективных закономерностей контрактования.
Совершенствование системы управления государственных закупок должно происходить в направлении реализации экономического и социального назначения рыночного механизма развития национального хозяйства. Прежде всего, необходимо создать надлежащие экономические и правовые условия, осуществить структурную перестройку производственных отраслей экономики, развивать институт предпринимательства. В частности, должны быть сформированы условия, при которых система государственных закупок будет наделена дополнительной, «стимулирующей» посреднической функцией [2].
Государство с помощью эффективной закупочной политики должна направлять бюджетные средства в те отрасли экономики, развитие которых отвечает национальным интересам. В этом контексте основными принципами формирования результативной системы государственных закупок должны быть:
- стратегический подход (стратегическое мышление), которая предусматривает применение целостной стратегии для дальнейшего развития системы закупок, и системный подход, направленный на разработку всех существенных составляющих современной системы закупок, таких как: правовое поле; институциональные механизмы;
- процедурная основа; подготовленные кадры в системе закупок; гражданское общество как клиент результативной системы закупок.
В центре внимания реализации указанных принципов — формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, что, по нашему мнению, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок. В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры, предметом деятельности которого должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов [5].
Важную роль в повышении эффективности проведения конкурсных торгов при осуществлении государственных закупок должно играть сформировано с этой целью институциональная среда. При этом меры государственного регулирования экономики, включая институциональные инновации, должны согласовываться как с теоретическими моделями, так и с возможностями государства по их реализации. Введение норм и правил экономического поведения без соответствующих механизмов контроля способствует, и это заметно на практике, складывающейся созданию контрправил, спонтанно формируются. В связи со сложностью социальноэкономических взаимоотношений в сфере государственных закупок необходимо формирование такой системы правил и процедур, обеспечивающих решение задач стратегии закупок, которые позволят осуществить государственном заказчику объективный выбор, решат задачу экономии бюджетных средств и способствовать устранению коррупции.
Должно быть осуществлено методологическое обоснование процедуры делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств бюджетов.
Процесс институционального развития должен рассматриваться на основе системного подхода с определением важнейших элементов системы в их надлежащей последовательности и, кроме того, включать пять стадий: анализ, формулировка задач, планирование, реализация, получения обратной связи и оценки. Изучение опыта исследования системы госзакупок показывает, что сегодня этот процесс находится на стадии анализа проблем, возникающих при ее разработке. Поэтому нужно осуществить переход к осознанию и формулированию конкретных задач дальнейшего функционирования и развития [1].
В направлении совершенствования системы административного управления предлагается создать специализированную организацию в форме Государственной комиссии по государственным закупкам, которая входила в структуру Министерства финансов Украины. Среди полномочий комиссии: 1) разработка государственной политики в сфере государственных закупок; 2) проверка контрактов на соблюдение законодательства Украины, 3) консультативные функции.
Работа такой комиссии будет заключаться в осуществлении анализа практики закупочной деятельности, что позволит обобщить украинскую практику закупочной деятельности государства и сформировать методику делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств. Чрезвычайно важным сегодня является объективная оценка состояния уровня подготовки кадров системы организации и проведения конкурсов, поскольку принятие управленческого решения, не соответствует возможностям организации, может привести к негативным последствиям. Для оценки квалификации специалистов, занимающихся организацией конкурсных закупок, необходимо вести статистику принятых решений, оценивать степень их адекватности и эффективности [4].
Исходя из ситуации, сложившейся в Украине, а также в рамках проведенного анализа недостатков украинской системы государственных закупок предлагаем ряд рекомендаций, которые могли бы способствовать повышению эффективности проведения государством конкурсных торгов (табл.).
Таблица — Рекомендации по совершенствованию управления государственными закупками
| № п/п |
Проблемы |
Возможные пути решения |
| 1 | Отсутствие четкой государственной стратегии закупок | Разработки закупочной стратегии, которая должна быть: адекватно оформленная; согласована с высшим руководством; регулярно анализироваться и корректироваться, содержать понятное формулировки стратегической цели, количественно выраженные цели, направления и механизмы реализации |
| 2 | Неоднозначность толкования положений нормативно-правовых документов | Осуществление всестороннего анализа нормативно-правовой базы проведения конкурсных торгов, законодательных толкований относительно принципов и процедур расходования бюджетных средств, по которым не предусмотрено заключение договоров по результатам процедур закупок |
| 3 | Неэффективность финансовых аспектов | Использование механизма консолидации заказов. Проведение торгов с указанием в конкурсной документации возможного процента изменения объемов закупок |
| 4 | Проблемы с бюджетным планированием и контролем | Создание комплекса автоматизированных средств для хранения информации о государственных закупках. Формирование единого украинского кодификатора государством. Создание системы государственного оперативного мониторинга цен, в том числе по регионам |
| 5 | Недоступность необходимой информации для проведения постоянного макроэкономического мониторинга системы размещения государственного заказа | Формирование органами статистического наблюдения ежеквартальной и публикация ежегодной отчетности по размещению государственного заказа в разрезе отдельных субъектов, главных распорядителей бюджетных средств, видов продукции, закупаемой поставщиков. Формирование отчетности отечественными поставщикам, которые принимают участие в международных конкурсных торгах за пределами Украины. Установка статистического наблюдения за государственными закупками, осуществляемых без заключения государственных контрактов |
| 6 | Неоднозначность формулировки принципов осуществления закупок у единого участника | Законодательное формулирование четких правил отнесения обстоятельств к чрезвычайным (особых), когда возможна закупка у единственного участника |
| 7 | Нарушение государственными заказчиками предусмотренных законодательством закупочных процедур | Распространение контроля на всю систему размещения заказов, а не только на соблюдение процедур |
| 8 | Отсутствие экспертизы продукции, фактически поставляется | Необходимость «фиксации» качества товаров и работ, закупаемых государством. Создание типовых контрактов на все виды товаров и услуг в соответствии с классификатором продукции |
| 9 | Неумение поставщиков заполнять пакеты конкурсной документации | Создание центров подготовки специалистов для системы государственных закупок. Создание библиотеки конкурсной документации |
| 10 | Неэффективность оперативных рычагов влияния со стороны поставщиков на государственных заказчиков | Стимулирование создания коллегий поставщиков, осуществляют консультации в спорных вопросов, помогающих в решении. Для государственных и региональных органов власти это будет одновременно средством повышения прозрачности расходования бюджетных средств |
| 11 | Недостаточное количество участников конкурсных торгов | Снятие всех ограничений по привлечению поставщиков к участию в государственных закупках. Облегчения доступа к информации о торгах. Внедрение мероприятий по привлечению к участию в конкурсных торгах предприятий малого бизнеса за счет предоставления субконтрактов |
| 12 | Отсутствие системного взаимодействия | Консолидация усилий всех участников государственных закупок в направлении: определение приоритетов, концентрации закупок с высокой стоимостью, стратегических или чувствительных к государственных нужд закупок, делегирование полномочий |
Этот перечень мероприятий на современном этапе развития системы государственных закупок в Украине мог бы способствовать повышению эффективности конкурсных торгов и достижению основного результата закупочной деятельности — самом удовлетворению потребностей налогоплательщиков в товарах, работах и услугах лучшего качества. Итак, предлагается создание так называемого «сквозного цикла» организации закупок, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов с целью обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств и повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Такой цикл включает стадии планирования, размещения, исполнения и принятия контрактов по государственным закупкам. Эта схема предусматривает более централизованное и объемное планирование государственных закупок, расширение средств размещения заказа, учета специфики закупок товаров, работ и услуг различных видов, контроль за качеством выполнения контракта [7].
Учитывая непростую ситуацию в стране, обусловленную влиянием отдельных групп и лиц на ход и результаты хозяйственных операций, актуальным будет внедрение таких мер противодействия коррупции в части развития нормативно-правовых основ системы государственных закупок:
1) совершенствование структуры средств размещения заказа и отказ от некоторых из них, представляющих коррупционную угрозу;
2) совершенствования механизмов формирования начальной (максимальной) цены контрактов, устанавливаемых заказчиками, приведения их в соответствие с рыночными ценами;
3) формирование условий для ограничения возможностей заказчика по размещению заказа без конкурентных процедур (у единственного источника) [3].
Необходимо разработать концепцию законопроекта о создании государственной контрактной системы, которая выдвигала на первый план проблему качества выполнения услуг и предоставления товаров, предлагая решить ее путем оптимизации деятельности органов власти на стадии отбора исполнителя и на стадии выполнения контракта, а также через развитие конкуренции. В целом, концепция государственной контрактной системы призвана упростить процедуру заказа, сделать ее более удобной для поставщиков и обеспечить единое целостное регулирования системы государственных закупок [6].
В условиях торможения процесса перехода экономики Украины на инновационную модель развития необходимо усилить инновационную составляющую государственных закупок и эффективности использования бюджетных средств [8].
Для этого необходимо на стадии планирования и обоснования государственного заказа установить требования о подготовке всеми ведомствами-заказчиками долгосрочных планов государственных закупок с обязательным включением инновационного компонента. Эти планы должны разрабатываться во взаимодействии с участниками рынка и проходить общественную экспертизу. Одновременно нужно сформировать законодательную базу, обеспечивающую при заключении государственных контрактов гарантии для бизнеса в части обязательного закупки продукции, заявленной в долгосрочных планах.
Выводы
Формирование принципиально новой системы государственных закупок объективно необходимо в условиях трансформации украинской экономики в рыночную. Институциональные изменения, осуществляемые в последние два десятилетия, формирование новых пропорций процесса расширенного общественного воспроизводства стали толчком к кардинальному изменению всей системы государственных расходов в украинской экономике. Возникла новая система — государственные закупки и, соответственно, одна из ее подсистем — финансирование государственных закупок.
Возможности эффективного применения всего арсенала инструментов государственного регулирования рынка государственных закупок определяются состоянием бюджетно-финансовой системы государства и в первую очередь ее бюджетной звена. В интересах оптимизации системы финансирования государственных закупок целесообразно ввести объективный и точный расчет ресурсной и расходной частей консолидированного бюджета. С позиций технологии формирования бюджетных расходов на государственные закупки следует перейти к программно-целевого бюджетного финансирования, а также к финансированию, ориентированному на результат. Это позволит выявить конечную отдачу от вы трат на удовлетворение государственных нужд есть на государственные закупки.
Таким образом, объективно необходимо формирование целостного механизма управления государственными закупками, процедуры, детально регулирует размещение заказов, ценообразования, финансирования, контроля над заключением и выполнением государственных контрактов.
Действенность такого механизма должна обеспечиваться единством нормативно-правовой базы, прозрачностью и регламентацией закупочных процедур, повышением конкуренции при размещении государственных заказов, оптимизацией системы финансирования государственных закупок, строгой отчетностью государственных заказчиков и контролем над их деятельностью. Функционирование такого комплексного механизма должно в конечном итоге обеспечивать всестороннее удовлетворение государственных нужд при рациональном использовании бюджетных средств и других финансовых государственных ресурсов. В способах, которые формируются, экономического обеспечения государства система закупок продукции для государственных нужд и подсистема ее финансирования должны быть качественно и количественно определены.
Список литературы
- Василик О.Д. Государственные финансы: учебник / О.Д. Василик, К.В. Павлюк. — М.: НЕТ ОС, 2002. — 678 с.
- Запатрина И.В. Бюджетная политика стимулирование экономического роста и механизмы ее реализации / И.В. Запатрина, Т.Б. Лебеда // Финансы Украины. — 2006. — № 4. — C. 38-46.
- Епифанов А.О. Бюджет и финансовая политика Украина / А.А. Епифанов, И.В. Сало, И. Дьяконова. — К.: Наукова думка, 1997.-304 с.
- Клець Л.Е. Бюджетный менеджмент: учеб. пособие. / Л.Е. Клець. — М.: ЦУЛ, 2007. — 640 c.
- Меняла А.И. Организационно-экономические основы осуществления государственных закупок /А.И. Меняла // Вестник Киевского национального торгово-экономического университета. — 2009. — № 2. — С. 46-54.
- Овсянюк А. Компаративный анализ системы государственных закупок стран Европейского Союза / А. Овсянюк // Научные Записки. — 2005. — Вып. 14. — С. 14-18.
- Ткаченко Н.Б. Макроэкономические аспекты государственных закупок / Н.Б. Ткаченко, Ю.М. Уманцев // Финансы Украины. — 2009. — № 8. — С. 82-88.
- Шатковский А. Особенности использования электронных технологий на рынке государственных закупок Европейского Союза / А. Шатковский // Государственные закупки Украины. — 2004. — № 4. — С. 20-22.
References
- Vasilik O.D. Public finance textbook [Gosudarstvennye finansy: uchebnik]. O.D. Vasilik, K.V. Pavliuk. M.: NET OS, 2002. 678 p.
- Zapatrina I.V. Fiscal policy to stimulate economic growth and the implementation mechanisms [Biudzhetnaia politika stimulirovanie ekonomicheskogo rosta i mekhanizmy ee realizatcii]. I.V. Zapatrina, T.B. Lebeda. Finansy Ukrainy. 2006. № 4. pp. 38-46.
- Epifanov A.O. Budget and Financial Policy of Ukraine [Biudzhet i finansovaia politika Ukraina]. A.A. Epifanov, I.V. Salo, I. Diakonova. K.: Naukova dumka, 1997. 304 p.
- Kletc L.E. Treasury management: A Textbook. Allowance [Biudzhetnyi menedzhment: ucheb. Posobie]. L.E. Kletc. M.: TcUL, 2007. 640 p.
- Meniala A.I. Organizational and economic framework for public procurement [Organizatcionno-ekonomicheskie osnovy osushchestvleniia gosudarstvennykh zakupok]. A.I. Meniala. Vestnik Kievskogo natcionalnogo torgovo-ekonomicheskogo universiteta. 2009. № 2. pp. 46-54.
- Ovsianiuk A. Comparative analysis of the system of public procurement in the European Union [Komparativnyi analiz sistemy gosudarstvennykh zakupok stran Evropeiskogo Soiuza]. A. Ovsianiuk. Nauchnye Zapiski. 2005. Vyp. 14. pp. 14-18.
- Tkachenko N.B. Macroeconomic aspects of public procurement [Makroekonomicheskie aspekty gosudarstvennykh zakupok]. N.B. Tkachenko, Iu.M. Umantcev. Finansy Ukrainy. 2009. № 8. pp. 82-88.
- Shatkovskii A. Features of electronic uses of technology in the market hosudarstvennыh purchases European Union [Osobennosti ispolzovaniia elektronnykh tekhnologii na rynke gosudarstvennykh zakupok Evropeiskogo Soiuza]
Еще в рубриках
Государственное и муниципальное управление