Основные факторы результативности бюджетной политики на субфедеральном уровне
The main factors of budget policies at the subnational level
Авторы
Аннотация
В статье рассмотрено бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям. Проанализированы преимущества модели БОР, достоинства организации бюджетного процесса на принципах БОР в рамках среднесрочного финансового планирования. Особое внимание уделено слабым сторонам модели БОР, а также ограничениям, которые содержит в себе данная модель.
Ключевые слова
бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное финансовое планирование, результативность предоставления бюджетных услуг, рационализация бюджетных расходов.
Рекомендуемая ссылка
Основные факторы результативности бюджетной политики на субфедеральном уровне// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (41). Номер статьи: 4106. Дата публикации: 24.01.2015. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/4106/
Authors
Abstract
The article considers performance budgeting (PB) as method of budget planning, carrying out and control, which provides distribution of budget resources according to aims and functions. Author analyses the advantages of PB and its value in budgeting within the bounds of medium-term finance planning. Great attention is paid to weak sides of PB, as well as to limitations of this model.
Keywords
result-oriented budgeting, medium-term finance planning, effectiveness of budget services, rationalization of budget expenses.
Suggested Citation
The main factors of budget policies at the subnational level// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (41). Art. #4106. Date issued: 24.01.2015. Available at: https://eee-region.ru/article/4106/
Управление расходами местных бюджетов представляет собой важную часть бюджетной политики региона и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком составления, утверждения и исполнения бюджета в части расходов. Поэтому совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов [1].
Совершенствование бюджетной политики в России нацелено на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с государственной социально-экономической политикой. Одним из направлений решения данной проблемы является ориентация на учет долгосрочных целей социально-экономического развития страны, приоритетов в расходах федерального бюджета и возможностей их покрытия, обеспечение предсказуемости условий формирования бюджетов всех уровней, переход на среднесрочное бюджетное планирование с утверждением структуры бюджетных расходов на три предстоящих года, формирование системы оценки и контроля социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью индикаторов, позволяющих качественно и количественно оценивать как бюджеты всех уровней, так и конкретных бюджетополучателей.
Среди подходов, используемых в мировой практике для решения подобных проблем, особое место принадлежит бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), и комплексному среднесрочному планированию расходов в рамках жестких бюджетных ограничений. БОР — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым – измеримость и сопоставимость [2].
Использование принципов БОР позволяет выстраивать бюджетный процесс с акцентом на управлении результатами за счет повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты, является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла, т.е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием [2].
Преимущества модели БОР как системы действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами с учетом требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, определяются следующими возможностями [1, 3]:
- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, что позволяет не только лучше учитывать их разную природу и место в бюджетном планировании, но и осуществлять преемственность решений в течение планируемого временного периода;
- предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано;
- переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;
- утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, при этом выбор решений происходит с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий;
- усиление ответственности государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей;
- повышение обоснованности решений о государственных расходах благодаря росту информационной обеспеченности применяемых правительством бюджетных решений.
Достоинства организации бюджетного процесса на принципах БОР в рамках среднесрочного финансового планирования хорошо высвечиваются с позиций новой бюджетной классификации и учета с соответствующими изменениями процедур составления и рассмотрения бюджетов, создающие предпосылки для введения управленческого учета. В частности, это касается формирования перспективного финансового плана Российской Федерации на трехлетний период и прежде всего его нового формата и роли в бюджетном процессе [3] (см. табл.).
Таблица — Изменения в формате перспективного финансового плана
| Действовавший до 2005 г. |
С 2005 г. |
|
|
Очевидно, что изменение условий формирования бюджета, при которых перспективный финансовый план утверждается Правительством РФ, а параметры первого года трехлетнего периода соответствуют проекту федерального бюджета при последующей необходимой корректировке показателей второго и третьего годов, способствуют лучшей организации бюджетного процесса.
В отечественной литературе большинством исследователей считается, что внедрение метода БОР является одной из наиболее существенных составляющих реформирования бюджетного процесса [3, 4]. Значение данного метода особенно усиливается в условиях современного финансово-экономического кризиса, когда становится чрезвычайно актуальной проблема получения максимума экономического и социального результата на прежний и даже сокращающийся объем бюджетных ассигнований, т.е. «достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля».
Наряду со всеми отмеченными возможностями БОР вносить вклад в совершенствование бюджетного процесса, данный подход содержит в себе и целый ряд ограничений. Так, некоторые авторы [4, 5], в частности, отмечают, что метод бюджетирования, ориентированного на результат, не способен охватить решение всех задач по управлению расходами. Например, это касается таких сфер, в которых количественная оценка качества расходов не всегда может быть напрямую связана с результатами (функционирование судов, армии, уровень госпитализации, работа медицинских и образовательных учреждений и др.). Подобное отсутствие положительных результатов вполне объяснимо. БОР — это некий претендент на рынок, попытка вставить квазирыночные механизмы в общественный сектор. Иначе говоря, не рыночный сектор организовать, а госучреждения заставить работать на схожих с рыночной системой принципах. Отсюда следует вывод, что Россия пока не готова к введению БОР, поскольку в стране отсутствуют ответственное перед обществом правительство, политическая конкуренция, разделение властей, верховенство закона, свободные СМИ, умеренная степень коррупции и т.д.
Таким образом, БОР несет с собой немало проблем и годится по большей части для рутинных, несложных производительных функций управления, а многие практические задачи не поддаются адекватной оценке существующего метода. В условиях России внедрение БОР позволяет при максимальной централизации финансов отражать интересы вертикали власти, а минимальная ответственность снизу устраивает региональную бюрократию. Одним нужна власть, другим – безответственность и тем самым достигается Парето-улучшение. БОР создает иллюзию хорошей бюрократии [5].
Кроме того, представляется необходимым выделить еще один, на наш взгляд, важный аспект использования модели БОР, связанный с тем, что внедрение БОР – многоэтапный процесс, который должен охватывать все уровни бюджетной системы, на каждом из которых использование БОР имеет свои особенности.
До настоящего времени основное внимание в продвижении системы БОР, в том числе и в плане методических разработок, уделялось, главным образом, федеральному уровню, где эта работа проводится с 2004 г., но пока не получила завершения. Следует отметить, что в зарубежных странах система БОР в целостном виде пока также нигде не реализована. Можно говорить лишь о ее фрагментарном использовании применительно к определенным видам бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы. Как отмечали эксперты, это связано с тем, что «неопределенными остаются виды результатов (общественный эффект и/или бюджетные услуги), на базе которых предполагается выстроить бюджетирование по результатам. На других уровнях бюджетной системы эта работа находится лишь в самой начальной стадии. В то же время, на субфедеральном уровне бюджетной системы первостепенное значение для внедрения БОР имеют два момента [4].
Первый касается выработки подходов к определению показателей результативности предоставления бюджетных услуг населению на региональном и местном уровне, прежде всего по степени фактического достижения изначально определенных параметров этих услуг и/или достигаемых на их основе экономических и социальных результатов.
Второй момент относится к разработке механизмов практического приложения полученных показателей результативности уже непосредственно в бюджетном планировании. Считается, что практическое использование модели БОР требует четкого выделения промежуточных результатов, определяемых, как правило, в абсолютных показателях (объем, качество бюджетных услуг), и конечных в данном финансовом году социальных результатов деятельности, определяемых как степень их достижения (вплоть до 100%) поставленных задач.
При этом, очевидно, что намечаемые результаты бюджетного процесса не должны достигаться любой ценой, когда минимизация бюджетных расходов выступает как самоцель. Метод БОР при соизмерении затрат и результатов требует поиска и реализации обоснованных путей рационализации расходования бюджетных средств. В этой связи важное значение приобретает разработка и использование системы показателей для оценки степени достижения запланированных результатов исполнения бюджета и их качества.
В качестве интегрального ориентира достижения социально-экономической эффективности исполнения бюджета в данном финансовом году предлагается использовать рациональную минимизацию бюджетных расходов без снижения количества и/или качества бюджетных услуг населению [4]. При этом важно подчеркнуть, что социально-экономическую эффективность исполнения бюджета с ориентацией на конечный результат чаще всего можно определить лишь как тенденцию. Это – рост или снижение некоего интегрального показателя, получаемого, например, путем балльной оценки степени достижения намеченных социальных результатов, а также кумулятивного влияния факторов, обеспечивающих рациональную минимизацию бюджетных расходов по сравнению с аналогичным прошлым периодом. Таким образом, социально-экономическая эффективность исполнения бюджета представляет собой степень достижения за финансовый год намеченных конечных социальных результатов оказания бюджетных услуг плюс рациональная минимизация бюджетных расходов. Примерами конечного социального результата могут быть, в частности, следующие показатели:
- увеличение доли трудоустроенных граждан от числившихся безработными;
- увеличение доли вылеченных больных без стойкой утраты трудоспособности;
- увеличение доли больных, выписанных из больничных учреждений, с положительным результатом лечения;
- снижение смертности детей в родильных домах;
- снижение смертности рожениц в родильных домах;
- уменьшение доли учащихся общеобразовательных школ, занимающихся во вторую смену;
- увеличение степени охвата детей соответствующих возрастов начальным образованием, средним образованием;
- увеличение степени подключения школ к сети интернет;
- увеличение степени охвата детей соответствующих возрастов детскими дошкольными учреждениями;
- увеличение степени газификации жилищного фонда;
- увеличение доли населенных пунктов, обеспеченных дорогами с твердым покрытием;
- увеличение доли жителей, семей из очередников (относительно их численности), получающих жилую площадь и пр.
Использование в рамках БОР перечисленных показателей, имеющих смысл социальных норм, требует их адекватного количественного выражения, в том числе в стоимостном виде.
Денежное выражение социальных норм – это финансовые нормы, которые можно использовать для обсчета объема финансовых потребностей на соответствующие социальные расходы. Финансовые нормы устанавливаются на единицу или на соответствующее количество единиц бюджетных услуг. Проблема, однако, состоит в том, что в условиях рыночной экономики и присущей ей нестабильности цен, тарифов, а также при их значительной территориальной дифференциации отсутствуют возможности определять такие нормы централизованно на федеральном уровне. В этой связи практическое использование системы БОР требует децентрализации не только в плане определения целевых ориентиров для оценки результативности бюджетного процесса, но и в отношении развития системы региональных социальных и финансовых норм, дополняющих и конкретизирующих общегосударственные социальные стандарты применительно к условиям оказания различных видов бюджетных услуг в пределах соответствующих территорий [4].
В заключении отметим, что усиление централизации доходов бюджетной системы, приведшее к оголению доходной базы территориальных и особенно, местных, бюджетов, и соответственно имеющее результатом недостаточное финансовое обеспечение многих расходных полномочий местных органов власти, ставит под сомнение возможность использования в сложившихся условиях системы БОР, прежде всего, на местном уровне. По-прежнему остается актуальной проблема укрепления доходной базы местных бюджетов за счет рационализации перераспределения доходных источников по вертикали бюджетной системы, а также об увеличении финансовой помощи регионам из федерального бюджета.
Список литературы:
- Сергиенко Я.В., Андросова С.А. Особенности бюджетного процесса, ориентированного на показатели экономического роста региона. // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 17 (110). С. 46-48.
- Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. // Финансы. 2004. № 3. С. 9-14.
- Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами. // Финансы. 2005. № 9. С.3-12.
- Бухвальд Е., Игудин А. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровнях. // Федерализм. 2009. № 3. С.93-108.
- Синявская С. Бюджетная БОР-машина. // Стратегия и конкурентоспособность. 2008. № 5 (29). С.24-25.
References:
- Sergienko Ja.V., Androsova S.A. Peculiarities of budget process, oriented on region economic development [Osobennosti bjudzhetnogo processa, orientirovannogo na pokazateli jekonomicheskogo rosta regiona]. Regional Economics. theory and practice. 2009. № 17 (110). pp. 46-48.
- Lavrov A.M. Medium-term result-oriented budgeting international experience and russian prospects [Srednesrochnoe bjudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul’taty mezhdunarodnyj opyt i rossijskie perspektivy]. The Finance. 2004. № 3. pp. 9-14.
- Lavrov A.M. Budget reform 2001 – 2008 from input management to result management [Bjudzhetnaja reforma 2001-2008 gg. ot upravlenija zatratami k upravleniju rezul’tatami]. The Finance. 2005. № 9. pp. 3-12.
- Buhval’d E., Igudin A. Implementation of result-oriented budgeting on regional and local level [Vnedrenie bjudzhetirovanija, orientirovannogo na rezul’tat, na regional’nom i mestnom urovnjah]. The Federalism. 2009. № 3. pp. 93-108.
- Sinjavskaja S. Budget BOR-machine [Bjudzhetnaja BOR-mashina]. Strategy and Competitiveness. 2008. № 5(29). pp. 24-25.
Еще в рубриках
Финансы регионов