Совершенствование финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений

В связи с принятием закона 83-ФЗ [2] произошли кардинальные изменения в деятельности государственных и муниципальных учреждений и порядке их финансирования, как элемента финансовой системы государства [6]. Основные изменения коснулись повышения качества предоставления государственных услуг, снижения роста расходов бюджетов всех уровней за счет сокращения внутренних издержек учреждений, создания условий и стимулов для привлечения внебюджетных средств за счет осуществления коммерческой деятельности. Расширение самостоятельности государственных и муниципальных учреждений (автономных, бюджетных, казенных)  ставит вопрос о пересмотре границ государственного финансового контроля и четком разграничении полномочий органов, контролирующих учреждения в рамках обеспечения выполнения государственного задания и использования закрепленного за ними имущества, целевого использования денежных средств, контроля за деятельностью, приносящей доход учреждению, а также контроля за повышением качества предоставления государственных услуг населению.

Одним из плюсов реформирования системы государственных и муниципальных учреждений является установленные федеральным законодательством нормы, направленные на обеспечение прозрачности, открытости и доступности деятельности перед учредителями и потребителями за счет опубликования результатов своей деятельности и использования имущества в виде отчетов в сети интернет на государственном портале www.bus.gov.ru. По сути, данные изменения, по мнению законодателей, являются первым шагом к ужесточению контроля над государственными и муниципальными учреждениями всех типов. Но на практике, действующее законодательство, даже после внесения в него соответствующих поправок, и принятия различных нормативно-правовых документов, сопутствующих закону 83-ФЗ[2], не содержит в себе четких и понятных всем норм, регулирующих осуществление финансового и имущественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений.

Анализ региональной и муниципальной практики позволил выявить множество проблем, связанных с обеспечением выполнения финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений:

1. Отсутствие единой правовой базы на федеральном уровне, содержащей единые стандарты, принципы, механизмы и методы осуществления финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений, учитывающие отраслевые особенности и тип учреждения (автономные, бюджетные, казенные). Фактически органы исполнительной власти и главные распорядители бюджетных средств, на которых возложены полномочия по осуществлению контроля за деятельностью подведомственных им учреждений должны сами разрабатывать и утверждать на региональном и муниципальном уровне порядок осуществления контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений, что ведет к противоречию нормативно-правовой базы по вопросам финансового контроля в субъектах и муниципалитетах РФ.
2. Отсутствие четкого разграничения полномочий контролирующих органов, что зачастую приводит к дублированию функций органов финансового контроля. По федеральному законодательству функции по осуществлению финансового контроля за финансово-хозяйственной деятельностью автономных, бюджетных и казенных учреждений возлагаются на исполнительные органы государственной власти, такие как учредитель, наблюдательный совет в автономных учреждениях, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, Счетная палата, налоговые органы в части осуществления деятельности, приносящей доход (см. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ, постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671, совместное письмо Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 № 136н, глава 26 БК РФ[3,4,5,1]).
3. Контрольные права органов финансового контроля не распространяются на денежные средства, заработанные учреждением самостоятельно или полученные иным путем (например, дарение, безвозмездные отчисления), а также на имущество, приобретенное за счет таких средств.
4. В законодательстве не разработан четкий алгоритм действий контролирующих органов при выявлении нарушений в деятельности государственных (муниципальных) учреждений (санкции имеют рекомендательный характер по исправлению ошибок, либо предусматривают административную  ответственность должностных лиц).
5. Внимание контрольных органов сосредоточено на проверке сравнения запланированных результатов деятельности в рамках государственного (муниципального) задания и его фактического исполнения, что приводит, по сути, к проблеме отражения казенными, автономными и бюджетными учреждениями недостоверной, неполной информации о результатах своей деятельности.
6. Основные контрольные функции за финансово-хозяйственной деятельностью государственных (муниципальных) учреждений возложено на учредителя и главного распорядителя бюджетных средств, которые и распределяют субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. Встает вопрос об объективности контроля со стороны учредителя за деятельностью подведомственных ему учреждений. Порядок осуществления контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений определен только в форме последующего контроля. В федеральном законодательстве не содержится норм по проверке качества выполнения финансового контроля учредителем.

Таким образом, в связи с формированием новых бюджетных правоотношений в РФ целесообразно разработать на федеральном уровне единую методику по осуществлению финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений всех типов. В связи с этим, мы предлагаем пересмотреть систему государственного финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений в России, и создать правильно построенную независимую вертикаль власти в сфере финансового контроля на основе имеющихся органов власти, в компетенцию которых входит финансово-бюджетный надзор. Тем самым прекратить дублирование контрольных полномочий органов государственной власти в вопросах финансового контроля за деятельностью казенных, бюджетных и автономных учреждений, и решить проблему разграничения полномочий органов исполнительной власти в сфере финансового контроля.

В совместном письме Минфина РФ и Минэкономразвития [5] предусмотрены рекомендации по осуществлению контроля за выполнением государственного задания в форме последующего контроля в виде камеральных и выездных проверок. Полномочия по осуществлению данного контроля возлагаются на органы, исполняющие функции учредителя и главного распорядителя бюджетных средств. Предварительный и текущий контроль федеральным законодательством не предусмотрен, хотя данные формы контроля занимают важное место в предупреждении и недопущении нарушений бюджетного законодательства и эффективного распределения бюджетных средств [7]. В этом случае для повышения эффективности системы контроля за использованием государственных (муниципальных) ресурсов, выделяемых на обеспечение деятельности автономных, бюджетных и казенных учреждений, мы предлагаем разделить полномочия по осуществлению финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений между учредителем (ГРБС) и Росфиннадзором. Предварительный, текущий контроль, а также последующий контроль в виде квартальных камеральных проверок за финансово-хозяйственной деятельностью автономных, бюджетных и казенных учреждений возложить на учредителя (ГРБС).

Предметом предварительного контроля со стороны учредителя или ГРБС станут: разработка и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности, государственного (муниципального) задания и бюджетных смет; определение объема субсидии на возмещение нормативных затрат; проверка целесообразности совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью (наблюдательный совет принимает участие в автономных учреждениях), договорные отношения. Анализ соблюдения процедур исполнения финансово-хозяйственной деятельности, оперативные данные и отчетность учреждений о выполнении показателей государственного (муниципального) задания, бюджетной сметы, бухгалтерский и бюджетный учет, расходование средств по целевому назначению, ведение книги обращений с заялениями, жалобами и предложениями, соблюдение порядка определения платных услуг для физических и юридических лиц, оценка эффективности деятельности руководителя учреждения,  эффективность использования средств от приносящей доход  деятельности будут являться предметами текущего контроля со стороны учредителя и ГРБС в автономных, казенных и бюджетных учреждениях.

Осуществление последующего финансового контроля за деятельностью казенных, бюджетных и автономных учреждений и их учредителей в виде выездных проверок возложить на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) путем внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» и другие нормативно-правовые акты. Целесообразно расширить их полномочия, возложив на них следующие функциональные обязанности:

1. Осуществление государственного финансового контроля за использованием и сохранением государственных финансовых ресурсов, правильностью определения потребности в бюджетных средствах и взятием обязательств при формировании государственного задания и бюджетной сметы, правильностью расчета нормативных затрат, использованием средств и имущества, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности в  казенных, бюджетных и автономных  учреждениях.
2. Осуществление финансового контроля за правильностью и целесообразностью распределения бюджетных средств при формировании государственного (муниципального) задания учредителем между подведомственными им учреждениями, и качеством проведения финансового контроля учредителем за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений.
3. Проведение выездных проверок (плановых и внеплановых) и ревизий в автономных, бюджетных и казенных учреждениях.
4. Выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства и коррупционных проявлений в деятельности государственных (муниципальных) учреждений, а также принятие мер в виде наложения санкций на должностное лицо и на учреждение.

Предметом проверки автономных, бюджетных и казенных учреждений со стороны Росфиннадзора может быть: отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества, отчет о выполнении государственного (муниципального) задания, отчет о выполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, качество и объем предоставления услуг (выполнения работ), выполнение условий выделения, получения и использования субсидий на возмещение нормативных затрат, соблюдение порядка определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности, законность совершения крупных сделок, достоверность, полнота и соответствие нормативным требованиям бухгалтерского и бюджетного учета и бухгалтерской отчетности, обоснованность расчетов нормативов затрат, проверка первичной бухгалтерской документации, расчет и установление тарифов на муниципальные услуги, организации работы по закупочной деятельности, осуществления мероприятий, направленных на профилактику коррупционных проявлений, организации работы с обращениями граждан, соответствия действующих договоров аренды помещений муниципального нежилого фонда, действующему законодательству, оказание платных услуг, исполнение бюджетной сметы, обоснованность привлечения заемных средств автономными и бюджетными учреждениями, соблюдение порядка проведения  инвентаризации, соблюдение законодательства при размещении государственного (муниципального) заказа, оплата труда работникам учреждения и др.

Помимо предложенных мер по совершенствованию финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений правомерно ввести единую автоматизированную систему отчетности и соответственно финансового контроля за деятельностью казенных, бюджетных и автономных учреждений по всей России. Необходимо внести поправки в Бюджетных кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, связанные с определением бюджетного правонарушения и бюджетного и преступления, а также определением санкций за нарушение бюджетного и налогового законодательства государственными (муниципальными) учреждениями в ходе своей финансово-хозяйственной деятельности.

Реформирование системы государственных (муниципальных) учреждений, проводимое в последние годы требует новых стандартов и подходов в системе финансового контроля России. При этом регулярное проведение мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета и  учредителей является приоритетным направлением для совершенствования финансового законодательства.

Библиографический список:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.consultant.ru
2. Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.consultant.ru
3. Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 № 7- ФЗ «О некоммерческих организациях» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.consultant.ru
4. Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.consultant.ru
5. Приказ Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2010 г. N 136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.consultant.ru
6. Ермакова Е.А. Финансовая система России в условиях глобализации //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2006. №15. — С. 77.
7. Ермакова Е.А. Основы государственного финансового менеджмента в России. —  Саратов: Изд центр СГСЭУ, 2008. – С. 58.

References:

1. The budgetary code of the Russian Federation of 31.07.1998 N 145-FZ [Biudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatcii ot 31.07.1998 N 145-FZ]. an access Mode:  www.consultant.ru
2. The federal law of the Russian Federation of May 8, 2010 No. 83-FZ «About modification of separate acts of the Russian Federation in connection with improvement of a legal status of the public (municipal) institutions» [Federalnyi zakon Rossiiskoi Federatcii ot 8 maia 2010 g. № 83-FZ «O vnesenii izmenenii v otdelnye zakonodatelnye akty Rossiiskoi Federatcii v sviazi s sovershenstvovaniem pravovogo polozheniia gosudarstvennykh (munitcipalnykh) uchrezhdenii»]. Access mode:  www.consultant.ru
3. Federal law of the Russian Federation of 12.01.1996 No. 7 Federal Law «About Non-profit Organizations» [Federalnyi zakon Rossiiskoi Federatcii ot 12.01.1996 № 7- FZ «O nekommercheskikh organizatciiakh»]. Access mode:  www.consultant.ru
4. The resolution of the Government of the Russian Federation of 02.09.2010 No. 671 «About an order of formation of the state task concerning federal state institutions and financial security of performance of the state task» [Postanovlenie Pravitelstva RF ot 02.09.2010 № 671 «O poriadke formirovaniia gosudarstvennogo zadaniia v otnoshenii federalnykh gosudarstvennykh uchrezhdenii i finansovogo obespecheniia vypolneniia gosudarstvennogo zadaniia»]. Access mode:  www.consultant.ru
5. The order of the Ministry of Finance of the Russian Federation and the Ministry of Economic Development of the Russian Federation of October 29, 2010 of N 136n/526 «About the approval of methodical recommendations about formation of the state tasks to federal state institutions and control of their performance» [Prikaz Minfina RF i Ministerstva ekonomicheskogo razvitiia RF ot 29 oktiabria 2010 g. N 136n/526 «Ob utverzhdenii metodicheskikh rekomendatcii po formirovaniiu gosudarstvennykh zadanii federalnym gosudarstvennym uchrezhdeniiam i kontroliu za ikh vypolneniem»]. Access mode:  www.consultant.ru
6. Ermakova E.A. Financial system of Russia in the conditions of globalization [Finansovaia sistema Rossii v usloviiakh globalizatcii]. the Messenger of the Saratov state social and economic university. 2006. No. 15.  77 p.
7. Ermakova E.A. Bases of the state financial management in Russia [Osnovy gosudarstvennogo finansovogo menedzhmenta v Rossii]. Saratov: Prod. SGSEU center, 2008. 58 p.