Динамика проблемности и особенности селективной региональной политики в отношении регионов Дальнего Востока России
The dynamics of the heterogeneity and special features of the selective regional policy in respect of Russian Far East
Авторы
Аннотация
В работе выделены этапы реализации селективной региональной политики государства в отношении регионов Дальнего Востока России. Показано, что на протяжении всех этапов основным методом селективной региональной политики государства являлся программно – целевой метод. На основе предложенного методического подхода произведена оценка динамики проблемности Дальнего Востока России.
Ключевые слова
динамика проблемности регионального развития, селективная региональная политика, регионы Дальнего Востока России.
Рекомендуемая ссылка
Динамика проблемности и особенности селективной региональной политики в отношении регионов Дальнего Востока России// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №1 (37). Номер статьи: 3707. Дата публикации: 23.01.2014. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/3707/
Authors
Abstract
The author identified stages of selective regional policy with regard to Russian Far East. It is shown that the basic method of selective regional policy is software - the target method. According to the methodological approach, the dynamics of the heterogeneity of Russian Far East was evaluated.
Keywords
the heterogeneity dynamics of the regional development, selective regional policy, Russian Far Eastern regions.
Suggested Citation
The dynamics of the heterogeneity and special features of the selective regional policy in respect of Russian Far East// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №1 (37). Art. #3707. Date issued: 23.01.2014. Available at: https://eee-region.ru/article/3707/
Введение
Задача исследования особенностей результативности влияния селективной (избирательной) региональной политики на динамику проблемности регионального развития особенно важна для дальневосточных субъектов Российской Федерации (РФ), так как на протяжении 150 лет они заселялись и развивались под патронажем государства. Это происходило не только в советский период, но и в царской России, в которой успешно функционировали рыночные механизмы. Уникальность проблемных территорий Дальнего Востока определяется суровыми природно-климатическими условиями, отдалённостью от центральных районов страны, приграничным расположением территорий. Селективная региональная политика государства определялась преимущественно необходимостью создания военно-стратегической базы для защиты интересов России на Тихом океане.
Цель статьи – изучить особенности селективной региональной политики государства в отношении регионов Дальнего Востока России (ДВР) и оценить её влияние на динамику проблемности регионального развития на современном этапе 1994 – 2009 гг.
Этапы и особенности селективной региональной политики в отношении регионов Дальнего Востока России
Дальний Восток является самым восточным регионом РФ. Здесь на территории 6,2 млн. кв. км, что составляет 36,1% территории страны, расположены 9 субъектов Федерации: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Камчатский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.
На протяжении всего хозяйственного освоения Дальнего Востока России (ДВР) государство проводило селективную региональную политику, направленную на стимулирование его заселения и развития в нём производства, социальной и производственной инфраструктуры с целью создания равных условий функционирования социально-экономической системы Дальнего Востока по сравнению с другими регионами страны.
Весь период избирательного воздействия российского государства на социально-экономическое развитие регионов ДВР автор раздел на три этапа (табл. 1).
Таблица 1 – Этапы реализации селективной региональной политики государства в отношении регионов Дальнего Востока России
| Этапы |
Цели селективной региональной политики |
Методы и инструменты селективной региональной политики |
|
I этап |
Создание военно-стратегической базы на востоке России |
Программа П.А. Столыпина |
|
1914 – 1927 гг. |
Отсутствие осознанной селективной региональной политики в отношении регионов ДВР |
|
|
II этап |
Создание военно-экономического плацдарма, инфраструктуры, ресурсоэксплуатирующих отраслей |
Программы в форме постановлений (1930 г., 1967 г., 1972 г.); |
|
1991 – 1995 гг. |
Отсутствие осознанной селективной региональной политики в отношении регионов ДВР |
|
|
III этап |
Адаптация региона к рыночным условиям (1996 г.) |
ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» на период 1996 – 2005 (1996 г.) |
I этап (1861 – 1913 гг.) – период хозяйственного освоения и заселения Дальнего Востока царской России. В этот период сошлись две основные цели государства: военно-политическая необходимость заселения дальневосточных территорий и потребность в новых, свободных землях для предоставления их освободившимся из крепостной зависимости крестьянам. Началом первого этапа реализации селективной региональной политики в отношении Дальнего Востока можно считать 1861 г., в этот период сошлись две основные цели государства: военно-политическая необходимость заселения дальневосточных территорий и потребность в новых, свободных землях для предоставления их освободившимся из крепостной зависимости крестьянам.
Российское правительство ввело специальные правила для переселенцев на Дальний Восток, которые предусматривали предоставление налоговых и земельных льгот. По мнению академика П. А. Минакира, данное решение правительства можно рассматривать как «чуть ли не первый случай формирования целенаправленной политики стимулирования миграции» [3]. Льготы для переселенцев включали в себя [1]: предоставление права владеть наделом земли в 100 десятин на семью с рассрочкой выкупа на 20 лет (отсутствие выкупа не влекло потерю надела, но обязывало к уплате налога); предоставление права на куплю земли по цене 3 руб. за десятину; освобождение от рекрутской повинности и от податей на 20 лет; освобождение от денежных и натуральных податей на 3 года; освобождение переселенцев в города на 10 лет от пошлин и государственных повинностей, от военного постоя и рекрутства на десять наборов; установление свободного учреждения фабрик и заводов; введение свободной торговли на всей территории генерал-губернаторства.
Целью избирательного воздействия государства на развитие регионов ДВР в этот период являлось создание условий для заселения региона и развития военно-стратегической базы для защиты интересов России на Тихом океане. Основными методами реализации селективной региональной политики в отношении регионов ДВР в этот период стали: программа П. А. Столыпина аграрного переселения крестьян и программа С. Ю. Витте, содержащая идею строительства Транссибирской магистрали. В рамках программного подхода инструменты избирательного воздействия государства на развитие дальневосточных регионов были направлены как на стимулирование эндогенного типа развития территорий (налоговые и земельные льготы для переселенцев) так и экзогенного (субсидии на снижение транспортных тарифов, государственное инвестирование в инфраструктурные объекты).
Особенностью периода 1914 – 1927 гг. являлось отсутствие осознанной селективной региональной политики государства в отношении дальневосточных регионов, так как не было достаточных финансовых средств для её реализации в период Первой мировой войны, а далее Февральской и Октябрьской революций и Гражданской войны.
Целями II этапа (1928 – 1990 гг.) селективной региональной политики советского государства в отношении дальневосточных регионов являлись: развитие оборонных производств, инфраструктуры и ресурсоэксплуатирующих отраслей в регионе и создание условий по стимулированию притока населения. В рамках принятия первого пятилетнего плана (1928 г.) регионам ДВР было отведено особое место. В центральных планирующих органах было немало споров о будущем дальневосточных регионов. Существовало мнение о «нерентабельности»[1] реконструкции экономики Дальнего Востока, ссылаясь на трудности в освоении его естественных богатств. Сторонники этого подхода хотели сделать регион сырьевым придатком к промышленно развитым регионам страны и предлагали планировать капитальное строительство на Дальнем Востоке «методом остатков». Однако правительство не поддержало сторонников этой позиции, и в первом пятилетнем плане были предусмотрены значительные капитальные вложения для решения задачи индустриального развития Дальнего Востока: предполагалось развивать металлообработку, угольную, лесозаготовительную и деревообрабатывающую промышленность, производство строительных материалов, освоить добычу нефти на Сахалине, увеличить улов рыбы [1]. В этот период в хозяйство региона был вложен почти 1 млрд руб. [3], причём преимущественно в промышленность, в соответствии с принятой концепцией развития и финансирования: в промышленность было направлено 41%, а в транспорт – 28% капитальных вложений. Именно поэтому мы считаем, что второй этап селективной региональной политики по отношению к Дальневосточному региону начинается с 1928 г. в рамках реализации первого пятилетнего плана.
Второй этап селективной региональной политики государства по отношению к регионам ДВР также связан с реализацией программно-целевого подхода. Первым программным документом этого периода в отношении ДВР можно считать Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) 1930 г., основной целью которого являлось создание экономической базы армии и флота, которое было перевыполнено на 30% по объёмам инвестирования. Далее применение программного подхода в отношении регионов Дальнего Востока отразилось в виде специальных программ, обозначенных в постановлениях ЦК КПСС и Правительства (1967 г. и 1972 г.), в которых были определены мероприятия по развитию оборонного комплекса, социальной сферы и усилению комплексного характера экономики региона. Последним программным документом, принятым в отношении ДВР в советский период, стала «Долговременная государственная программа развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г.», утвержденная в 1987 г..
Анализ программных документов, принятых в отношении ДВР в советский период, позволил автору сделать вывод о том, что реализация программно-целевого метода осуществлялась с помощью инструментов, направленных на стимулирование преимущественно экзогенного типа развития дальневосточных территорий: государственное инвестирование, субсидирование, государственный заказ.
Далее в период с 1991 – 1995 гг. осознанной селективной региональной политики в отношении ДВР не проводилось. С началом радикальной экономической реформы в России политика государственного патронажа над дальневосточными территориями сменилась на государственное дерегулирование в сфере региональных экономических отношений. Первым ударом по экономике региона стало разрушение сложившейся системы государственных гарантий поддержания равных условий функционирования социально-экономической системы Дальнего Востока по сравнению с другими частями страны.
III этап (1996 – по настоящее время) селективной региональной политики России по отношению к дальневосточным территориям начинается с момента принятия в 1996 г. «Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг.». Генеральная цель программы заключалась в максимальном ослаблении влияния факторов, препятствующих адаптации региона к условиям рыночной экономики. Основными задачами программы являлись: 1) ускоренное относительно средних российских показателей развитие региона в программной перспективе; 2) переход от сырьевой специализации в промышленности к преимущественному развитию обрабатывающего сектора. В программе были предусмотрены инструменты селективной региональной политики направленные преимущественно на стимулирование экзогенного типа развития дальневосточных регионов: государственные субсидии, государственный заказ для предприятий федерального значения, меры социальной защиты населения, прямые государственные инвестиции в программные проекты. Однако ни одна из поставленных задач не была выполнена, а декларируемые инструменты на практике не были реализованы. Программа оказалась несбалансированной по целям и ресурсам.
По причине неудачи Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг. (1996 г.) была осуществлена корректировка программы с продлением срока её действия до 2010 и далее до 2013 года (ФЦП – 13). Целью ФЦП – 13 является формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики региона с учётом геостратегических интересов и обеспечения безопасности РФ. Задачами программы являются: закрепление населения в регионе путем сохранения и создания новых рабочих мест; снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне; реализация ряда проектов, связанных с развитием инженерной инфраструктуры и социальной сферы. В ФЦП – 13 обозначены основные инструменты селективной региональной политики государства в отношении ДВР: государственное инвестирование в объекты социальной и производственной инфраструктуры и освоение природных ресурсов, создание особых экономических зон.
Оценка динамики проблемности регионального развития
С целью оценки результативности влияния селективной региональной политики РФ в отношении регионов ДВР на динамику проблемности регионального развития автором был предложении методический подход, позволяющий на основе установленных критериев оценить проблемность регионального развития (табл. 2). Под проблемностью регионального развития понимается имманентное свойство межрегиональной дифференциации, которое характеризует влияние межрегиональных различий на динамику проблемных регионов.
Таблица 2 – Оценка проблемности регионального развития за конкретный период
| Критерии проблемности регионального развития |
Проблемность регионального развития |
|
|
Динамика межрегиональных различий |
Динамика числа |
|
|
Дивергенция |
Рост |
ВЫСОКАЯ растущая |
|
Дивергенция |
Снижение |
ВЫСОКАЯ снижающаяся |
|
Дивергенция |
Нет динамики |
ВЫСОКАЯ стабильная |
|
Конвергенция |
Нет динамики |
НИЗКАЯ стабильная |
|
Конвергенция |
Снижение |
НИЗКАЯ снижающаяся |
|
Конвергенция |
Отсутствие (устранение) |
НИЗКАЯ оптимальная |
На основе разработанного методического подхода, автором предпринята попытка оценить динамику проблемности регионального развития регионов ДВР за период 1994 – 2009 гг. (период трансформационного спада 1994 – 1998 гг. и период экономического роста 1999 – 2009 гг.). Данный временной интервал выбран в связи с тем, что основной показатель регионального развития – валовой региональный продукт официально рассчитывается с 1994 г.
При оценке динамики межрегиональных различий в дальневосточных регионах было установлено, что как в период трансформационного спада 1994 – 1998 гг. так и в период экономического роста (1999 – 2009 гг.) наблюдается устойчивый процесс межрегиональной дивергенции (табл. 3).
Таблица 3 – Динамика межрегиональных различий регионов ДВР в 1994 – 2009 гг.
| Показатель различий |
1994 |
1998 |
2005 |
2009 |
|
по валовому региональному продукту на душу населения |
||||
| Коэффициент вариации |
0,51 |
0,56 |
0,57 |
0,65 |
Рассчитано по данным: www.gks.ru
С целью типологизации проблемных регионов ДВР автором был использован методический подход, разработанный С. Н. Леоновым и Б. Л. Корсунским [4], позволяющий выделять проблемные регионы на основе сопоставления региональных показателей развития с пороговыми значениями. Анализ типологий проблемных регионов ДВР показал (табл. 4), что за весть анализируемый период 1994 – 2009 гг. отмечается стабильное количество проблемных регионов: Амурская и Еврейская автономные области.
Таблица 4 – Динамика числа проблемных регионов ДВР в период 1994 – 2009
| Период |
Депрессивные регионы |
Отсталые регионы |
|
1994 – 1998 |
Еврейская автономная область |
— |
|
1999 – 2009 |
— |
Еврейская автономная область |
Однако следует отметить, что в период 1994 – 2009 гг. наблюдается ухудшение уровня социально-экономического развития проблемных регионов ДВР. Если в период трансформационного спада Еврейская автономная и Амурская области находились в составе депрессивных регионов, то в период экономического роста они перешли в состав отсталых регионов. Ключевым моментом в определении различий между депрессивными и отсталыми территориями является анализ динамики соответствующих процессов. Понятие «отсталый» предполагает, что регион развивается значительно медленнее остальных регионов, а понятие «депрессивный» связано со спадом производства в ранее благополучных регионах. Это означает что проблемные регионы ДВР за анализируемый период «потеряли» свой промышленный потенциал и стали отсталыми регионами РФ.
Согласно оценкам межрегиональных различий и динамике числа проблемных регионов, проблемность регионального развития ДВР в период 1994 – 2009 гг. можно оценить как «высокую стабильную»(см. табл. 2).
Заключение
Резюмирую, отметим:
- весь период реализации селективной региональной политики в отношении дальневосточных территорий можно разделить на три этапа: первый этап (1861 – 1913 гг.) осуществлялся в условиях царской России, где успешно существовали рыночные механизмы; второй этап (1928 – 1990 гг.) – период реализации безрыночной экономики в СССР; третий этап (1995 – по настоящее время) – период формирования и реализации рыночной экономики в России;
- на протяжении всех этапов селективной региональной политики в отношении Дальнего Востока России основным методом избирательного воздействия государства являлся программно – целевой подход;
- оценка динамики межрегиональных различий и числа проблемных регионов ДВР выявила высокую проблемность регионального развития Дальнего Востока России, что свидетельствует о необходимости пересмотра подходов к формированию региональной политики в отношении проблемных регионов ДВР в долгосрочной перспективе.
Библиографический список:
- История Сибири: Сибирь в период строительства социализма / отв. ред. И.М. Разгон. – Ленинград: Изд-во «Наука» Ленинградское отделение, 1968.
- Крушанов А.И. История Дальнего Востока СССР / Крушанов А.И., Кулакова И.Ф., Морозов Б. Н., Сем Ю.А. Кн. 5. – Владивосток. 1977.
- Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток / П.А. Минакир; отв. ред. А.Г. Гранберг ; Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, Ин-т экон. исследований. – М.: Экономика, 2006.
- Леонов С.Н., Корсунский Б.Л. Управление развитием проблемного региона: монография / С.Н. Леонов, Б.Л. Корсунский; отв. ред. П.А. Минакир; Рос. акад. наук. Дальневосточное отд-ние. Ин-т экон. исследований. – Хабаровск: РИОТИП. 2006.
References:
- The History of Siberia: Siberia during the construction of socialism [Istoriia Sibiri: Sibir v period stroitelstva sotcializma]. managing editor E. M. Razgon. Leningrad: Nayka Leningrad branch, 1968.
- Krushanov A.I. History of the Soviet Far East [Istoriia Dalnego Vostoka SSSR]. Krushanov A.I., Kulakova I.F., Morozov B. N., Sem Iu.A. Book 5. Vladivostok, 1977.
- Minakir P.A. Regional economy. Far East [Ekonomika regionov. Dalnii Vostok]. P.A. Minakir; A.G. Granberg, Russian Academy of Sciences, Far Eastern Branch, Institute of Economics research. M:Economics, 2006.
- Leonov S.N., Korsunskii B.L. The administration of backward regions` development [Upravlenie razvitiem problemnogo regiona]: monograph. managing editor P.A. Minakir, Russian Academy of Sciences, Far Eastern Branch, Institute of Economics research – Khabarovsk, 2006.
Еще в рубриках
Дальневосточный федеральный округ
Государственное и муниципальное управление