Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №2 (50), 2017

Градостроительная политика в отношении исторических центров городов: выбор стратегий консервации, восстановления и развития

Town-planning policy in relation to historical centers of cities: selection of conservation, restoration and development strategies

Авторы


кандидат экономических наук, докторант
Россия, Санкт-Петербургский государственный экономический университет
lukor@list.ru

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с выработкой эффективных стратегий развития исторического центра крупных городов (мегаполисов). Дается обоснование необходимости решения данной задачи на основе системной экспертизы, проводимой специалистами-экспертами различного профиля. В статье предложена матричная форма представления основных стратегий достижения необходимого результата сохранения и развития исторического центра городов, а также действий, препятствующих достижению данного результата. Приводится сравнительный анализ ситуации с сохранением исторического центра в крупнейших городах России: Москве и Санкт-Петербурге. Дается классификация факторов для комплексной оценки территории (квартала, микрорайона) и отдельных зданий исторического центра городов для выбора необходимых стратегий консервации, восстановления или развития.

Ключевые слова

градостроительная политика, стратегии градостроительной политики, мегаполис (мегалополис), исторический центр города, стратегия консервации, стратегия восстановления, стратегия развития

Рекомендуемая ссылка
Бабенко Григорий Владимирович
Градостроительная политика в отношении исторических центров городов: выбор стратегий консервации, восстановления и развития// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №2 (50). Номер статьи: 5001. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/5001/
Authors

Babenko Grigorij Vladimirovich
PHD
Russia, St. Petersburg State Economic University
lukor@list.ru

Abstract

Article is devoted to consideration of a number of the key processes connected with development of effective strategies of development for the historic center of the large cities (megalopolises). Reasons for need of the solution of this task on the basis of the system examination which is carried out by specialists experts of various profile are given. In article the matrix form of representation of the main strategy of achievement of necessary result of preserving and development of the historic center of the cities, and also the actions interfering achievement of this result is offered. The comparative analysis of a situation with preserving the historic center is provided in the largest cities of Russia: Moscow and St. Petersburg. Classification of factors for complex assessment of the territory (quarter, the residential district) and certain buildings of the historic center of the cities for the choice of necessary strategy of preservation, recovery or development is given.

Keywords

Urban policy, city-planning policies, megapolis (megalopolis), historical center of the city, conservation strategy, recovery strategy, development strategy

Suggested Citation
Babenko Grigorij Vladimirovich
Town-planning policy in relation to historical centers of cities: selection of conservation, restoration and development strategies. Regional economy and management: electronic scientific journal. №2 (50). Art. #5001. Date issued: 2017-04-04. Available at: http://eee-region.ru/article/5001/

Введение

Важнейшей характеристикой современного города как сложной социально-экономической системы является историческое время, в течение которого город существовал, развивался, менялся и приобретал не только сложившийся архитектурно-строительный каркас, состояние своей городской инфраструктуры, но и свое социально-экономическое и культурное значение. Вместе с тем, временной фактор касается и будущего, то есть перспектив развития города, его возможных траекторий развития, которые не только могут, но и должны быть отражены в стратегических документах, касающихся развития города [7].

Окраины города (его периферийные и новые районы), за счет которых город в основном прирастает, как правило, застраивается зданиями и сооружениями, в совокупности отражающими традиции и формы современной градостроительной практики. Поскольку имеющиеся на этих территориях объекты с исторической ценностью, чаще всего, немногочисленны, выделяясь «островками» на фоне более современных построек, наряду с природно-ландшафтными комплексами (в состав которых они могут быть вписаны), должны сохраняться и существовать в определенной гармонии с новыми постройками.

В отличие от окраин центр города несет более выраженный отпечаток прошлых эпох (особенно если он в основном совпадает с границами исторического центра города), создавая целостное впечатление о городе и, в значительной степени об его миссии. Иными словами, в своем идеальном состоянии за счет наличия зданий, сооружений, памятников, набережных и т.п., центр каждого города не только должен быть комфортным и привлекательным для населения, но и уникальным и узнаваемым.

Этот фактор придает значительную сложность решению задачи стратегического планирования преобразования и развития данной территории. Сложность обусловлена наличием существенных ограничений, касающихся не только возможностей нового строительства на данной территории, но и значительных затрат на реставрацию и сохранение имеющихся, а также на частичное восстановление утраченных построек (без таких издержек, которые вкладываются в понятие «новодел»).

В связи с этим, определение будущих перспектив развития центра города требует проведения предварительной системной экспертизы специалистами разного профиля (историками, архитекторами, реставраторами и т.д.).

 

Стратегии градостроительной политики в отношении исторических центров городов

Вместе с тем, следует учитывать, что развитие исторического центра городов не только связано с постоянно действующими и даже возрастающими затратами, необходимыми для поддержания его сохранности. Несомненная привлекательность центра, как места жилья, деловой офисной активности, рекреации и культурного времяпровождения горожан и гостей города (туристов) создает предпосылки для получения при должных условиях существенного экономического результата от использования данной территории. К числу таких условий, способствующих привлекательности центра города, относится сохранность архитектурного ансамбля и его гармонии с природно-ландшафтным каркасом территории центра; хороший уровень экологической обстановки, достигнутый в числе прочего за счет снижения транспортной нагрузки на центр и вывода ряда предприятий (как из центра, так и прилегающих к нему зон) на периферию и т.д.

Временная ось рассмотрения динамики развития города обуславливает необходимость использования механизма стратегирования в развитии данной территории [3]. Учет отдельных условий, повышающих селитебную привлекательность исторического центра города, позволяет установить комплекс стратегий (то есть способов действий, ориентированных на достижение цели повышения комфортности и уровня благополучия) развития исторического центра города.

Приведем в матричной форме ряд данных стратегий в сравнении с возможными действиями (или же с бездействием ответственных органов – так же являющимся пассивной стратегией), приводящими к негативному результату в состоянии городского центра (табл. 1).

 

Таблица 1 — Стратегии решения задач градостроительной политики в отношении исторических центров городов

Позитивные стратегии Негативные стратегии
1 Консервация и «точечная» реставрация имеющихся архитектурных и исторических построек, сооружений и памятников Радикальное преобразование центра со строительством новых зданий, в том числе с элементами уплотнительной застройки
2 Восстановление ранее утраченных (полностью или частично разрушенных) построек, неоднозначное отношение к которым, как со стороны экспертов, так и со стороны населения, определяется термином «новодел» (т.е. данная стратегия, в зависимости от полученного результата и его восприятия общественностью, может быть как позитивной, так и негативной)
3 Сохранение природно-ландшафтной и архитектурной целостностности исторического центра, что может быть зафиксировано не только в городских регламентах, но и в международных документах (если тот или иной город или его часть имеет международной охранный статус1) Нарушения природно-ландшафтной и архитектурной целостности исторического центра, заключающиеся в строительстве зданий и сооружений, разрушающих сложившийся ансамбль, нарушающих пространственную перспективу, сокращение численности и площади общественных мест: парков, скверов и других территорий

Слом зданий с определенной исторической ценностью (для чего результаты экспертизы подгоняются под намерения девелоперов) и на освободившейся земле возведение новых офисных и торговых центров, зданий с элитным жильем и т.п.

4 Реновация кварталов, которые не представляют значительной исторической ценности, в том числе зданий в аварийном состоянии, не находящихся под официальной охраной государства (в режиме зон охраны объектов культурного наследия)
5 Вывод предприятий, примыкающих к историческому центру города (из так называемой «серой зоны»), за пределы городской черты, с последующей реновацией данных зон и расположенных на их территории зданий и сооружений Сохранение зданий, сооружений и территории неработающих предприятий без их возможной реновации или проведение локальной реновации наиболее сохранных зданий
6 Снижение транспортной нагрузки на центр (за счет ограничения движения автомобильного транспорта, использования экологически чистого общественного транспорта и т.п.) Ухудшение транспортной ситуации (возможности проезда, стоянки автомобилей и т.п.)

1 В качестве примера можно назвать ситуацию с планами строительства 400-метрового небоскреба Газпрома «Охта-Центр» (напротив Смольнинского собора), которое бы привело к нарушению пространственной перспективы (силуэта открытого городского пространства) исторического центра и сохранности неолитических стоянок, а также шведских крепостей: средневековой Ландскрона (XIII-ХIV вв.) и Ниеншанц (XVII в.). В результате протестов общественности, а также угрозы, поступившей из ЮНЕСКО о возможности исключения Санкт-Петербурга из фонда культурного наследия, место строительства данного комплекса было перенесено в Лахту (пригородную часть города).

 

Следует учитывать, что применительно к решению задачи сохранения исторического центра городов важно учитывать один из принципов, связанных с ограничением на территории ряда инновационных подходов (определенный Э. Остром, как «ошибка модернизации» [4]. То есть, применение инновационных технологий в градостроительной практике должно быть сопоставимым с определенными ограничениями, касающимися сохранения зданий и сооружений, представляющих историческую ценность.

Введение законодательных ограничений позволяет минимизировать случаи нарушения сохранности историко-градостроительной среды. В этой связи отметим введение в Санкт-Петербурге закона «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» [2]. Данный закон позволил обеспечить сохранность исторической застройки, как в охранных зонах (ОЗ), так и в зонах регулирования застройки (ЗРЗ), находящихся не только в центре, но и в других районах. Данный закон устанавливает ряд охранных ограничений, касающихся сохранения общей планировки построек, набережных, дорог, площадей и т.п.; высотных параметров и видовых перспектив, исторических планировок озеленения и пр. Иными словами, закон и практика его применения позволяет зафиксировать и сохранить «код среды», хотя отдельные ошибочные решения архитекторов в Санкт-Петербурге имеют место [1]. Более сложная обстановка сложилась в Москве, где имеется положение об охранных зонах города, но в условиях отсутствия градостроительной стратегии сохранения исторического центра города оно нередко игнорируется в ситуациях сноса значительного количества зданий и строительства на их месте «новодела», что позволило члену президиума Экспертно-консультативного совета при главном архитекторе Москвы Б. Пастернаку (ЭКОС) сравнить столицу с безликой бизнес-машиной, «… где вместо домов архитектурно декорированные банковские сейфы» [5, с. 93].

Для того, чтобы определить конкретное содержание стратегий и принимаемых в соответствии с ними градостроительных решений целесообразно классифицировать факторы, по которым оцениваются объекты преобразований. В самом общем виде к таким объектам необходимо отнести:

  • отдельные здания и сооружения;
  • отдельные территории города (зоны, микрорайоны, кварталы и т.п.).

Необходимость классифицировать данные факторы обусловлена тем, что для принятия конкретных градостроительных решений целесообразно учитывать весь комплекс возможностей и ограничений, касающихся нового строительства, планировки улиц, пространственной перспективы, фасада (внешнего облика), высотности зданий и т.п.

Примерная классификация данных факторов, которые характеризуются многообразностью и в определенной степени разнонаправленностью (как стимулирующей, так и ограничивающей) воздействий на принятие решений о преобразовании исторического центра конкретного города приведена в таблице 2.

Соответственно для каждого типа оцениваемых объектов (отдельные здания и отдельные территории) необходимо оценить уровень влияния каждого из факторов и интегрировать их совокупное воздействие в итоговой оценке.

 

Факторы развития исторических центров городов, оцениваемые при выборе стратегий консервации, восстановления и развития

Комплексная оценка эффективности градостроительного развития исторического центра городов России может быть получена на основе выявления совокупности факторов, влияющих на состояние зданий и сооружений, находящихся на данной территории.

Под факторами, влияющими на состояние отдельных кварталов, а также зданий и сооружений исторического центра города, целесообразно понимать общие и специальные качества объекта, детерминирующие ценность этих объектов и ограничивающие возможности тех или иных преобразований. Соответственно по результату данной детерминации эти факторы можно относить как к стимулирующим, так и к ограничивающим возможности изменения (реновации), (то есть требующим консервации объектов или их отдельных характеристик).

 

Таблица 2 — Характеристика факторов для комплексной оценки территории (квартала, микрорайона) и отдельных зданий исторического центра городов для выбора стратегий консервации, восстановления и развития

Характеристика факторов, определяющих оценку территории (квартала, микрорайона) исторического центра города Характеристика факторов, определяющих оценку зданий, расположенных на территории (квартала, микрорайона) исторического центра города
(1)  Оценка историко-архитектурной значимости территории с учетом факторов:

  • наличие законодательно подтвержденного охранного статуса оцениваемой территории;
  • наличие отдельных памятников и зданий, имеющих историко-архитектурную ценность;

 

 

 

(1) Оценка историко-архитектурной ценности здания с учетом факторов:

  • год постройки здания;
  • фамилия архитектора;
  • временная эволюция здания;
  • ценность отдельных элементов здания (декора, фасада и т.д.);
  • связь здания с историческими событиями и известными людьми;
  • наличие охранного статуса здания (подтвержденного или подготавливаемого).
(2) Градостроительная оценка территории  с учетом факторов:

  • особенности функционального зонирования территории;
  • геологические и гидрологические особенности территории;
  • обеспечение баланса исторической и новой застройки территории;
  • обеспечение баланса застройки территории и природно-ландшафтного комплекса;
  • особенности планировки застройки  и дорожной сети территории;
  • уровень благоустройства и озеленения территории.
(2) Градостроительная оценка здания с учетом факторов:

  • функциональный характер зонирования территории дислокации здания;
  • геологические и гидрологические особенности земельного участка (под зданием);
  • уровень гармонизации здания с окружающей застройкой и природно-ландшафтным комплексом;
  • особенности  планировки застройки  и дорожной сети в мести дислокации здания;
  • уровень благоустройства и озеленения придомовой территории.
(3) Факторы, детерминирующие оценку объемно-планировочных решений здания, с учетом его назначения (первоначального и современного):

  • назначение здания (комплексность использования);
  • высотность здания и соответствующая этажность;
  • объем, площадь и пропорции здания и его помещений;
  • планировочная структура помещений здания, их ориентация и функциональное зонирование.
(4) Факторы, влияющие на оценку конструктивных решений здания:

  • тип строительной системы здания;
  • конструктивная схема здания;
  • материал и состояние основных несущих конструкций здания;
  • теплозащитные свойства здания и ограждающих конструкций.
(5) Факторы, влияющие на техническую оценку здания:

  • срок эксплуатации здания;
  • инженерное обеспечение здания;
  • физический износ конструкций и элементов инженерного оборудования;
  • моральный износ здания и его инфраструктуры.
(3) – (6) Оценка состояния инфраструктуры территории, в том числе в зоне расположения отдельных зданий и возможностей ее модернизации и развития:

  • инженерной инфраструктуры;
  • жилищно-коммунальной инфраструктуры;
  • транспортной инфраструктуры.
(4) – (7) Социальная оценка с учетом факторов:

  • демографическая структура населения территории (квартала, микрорайона): пол, возраст, семейная структура, занятость, уровень доходов, преобладающие интересы и т.п.;
  • профессиональный состав населения;
  • наличие мест приложения труда;
  • уровень жилищной обеспеченности;
  • соблюдение социальных нормативов, в том числе: пешеходная и транспортная доступность до объектов социальной инфраструктуры, предоставления населению разнообразных услуг и т.п.
(5) Экономическая оценка с учетом факторов:

  • территориальное расположение в структуре города;
  • экономическая доходность территории и объектов застройки, имеющих историко-архитектурную ценность;
  • затраты на содержание жилых и общественных зданий;
  • затраты на благоустройство территории.
(8) Экономические факторы:

  • территориальное расположение здания;
  • архитектурно-историческая ценность здания;
  • особенности объемно-планировочных решений;
  • возможности повышения доходности эксплуатации здания;
  • остаточная стоимость здания.
(6) Экологическая оценка с учетом уровня:

  • качества воды, поступающей из водопровода;
  • инсоляции застройки;
  • загрязнения почвы;
  • пылевого и газового загрязнения атмосферы;
  • шума;
  • наличия предприятий с низким уровнем экологии.
(9) Экологические факторы:

  • естественное освещение;
  • инсоляция помещений;
  • уровень шума в помещениях;
  • тепловлажностный режим в помещениях.

 

Выводы и предложения

Одной из ключевых проблем при решении комплекса задач консервации, восстановления и развития исторического центра городов является формирование действенных механизмов привлечения и использования инвестиций. Комплексный характер данной задачи, несомненно, вызывает необходимость аналогичного комплексного подхода к интеграции инвестиций, необходимых для ее решения. Соответственно, необходима консолидация финансовых средств из разных источников в едином фонде развития исторического центра: бюджетных (со стороны всех трех уровней бюджета), средств инвестиционных компаний, частных средств и пр.

В целях эффективного использования средств участников инвестиционного проекта реновации центра городов целесообразно системно рассмотреть и реализовать следующие положения:

1) определить статьи расходов и компенсации вложенных финансовых средств с учетом интересов каждого участника инвестиционного проекта;

2) необходимо оценить возможности развития экономического потенциала объектов, расположенных на территории исторического центра;

3) учесть дополнительные возможности, предоставляемые отдельными федеральными, региональными и местными программами (например, программами по расселению ветхих и аварийных зданий) и проектами, в том числе Приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» [6].

Основная сложность решения данной задачи заключается в необходимости сбалансировать консолидированные финансовые средства, полученные из разных источников и обеспечить их целевое, постатейное (без смешивания бюджетных и внебюджетных средств) использование для развития исторического центра города. Одновременно с учетом увеличения числа участников инвестиционного процесса важно обеспечить такое управление данным процессом, которое бы не только было ориентировано на эффективный результат, но и строилось бы с учетом разнообразных интересов сторон-участников процесса, обеспечения их конструктивного взаимодействия, а, в ряде случаев справедливого разделения их полномочий и ответственности за результат.

 

Список литературы:

  1. Архипов А.А. В режиме гармонии // Эксперт «Северо-Запад», № 6, 16 февраля 2009, с. 8-11.
  2. Закон Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» // http://base.garant.ru/
  3. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика – М.: Прогресс, 1982.
  4. Остром Э. Управляя общим. Эволюция институтов коллективной деятельности – М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010.
  5. Попова Ю. Москва – третий сорт // Эксперт, № 37, 22 сентября 2008, с. 90-98.
  6. Приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды» разработан Минстроем Российской Федерации // Утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21.11.2016, № 10). // http://base.garant.ru/
  7. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Принят Государственной Думой 20 июня 2014 г., одобрен Советом Федерации 25 июня 2014 г. // http://base.garant.ru/

 

References:

  1. Arhipov A.A. In the mode of harmony [V rezhime garmonii]// Expert «North-West», No. 6, February 16, 2009, p. 8-11.
  2. The Law of St. Petersburg «On the boundaries of protection zones of cultural heritage sites in the territory of St. Petersburg and the modes of land use within the boundaries of these zones and on amending the Law of St. Petersburg» On the General Plan of St. Petersburg [O granicah zon ohrany ob#ektov kul’turnogo nasledija na territorii Sankt-Peterburga i rezhimah ispol’zovanija zemel’ v granicah ukazannyh zon i o vnesenii izmenenij v Zakon Sankt-Peterburga «O General’nom plane Sankt-Peterburga]»// http: // Base.garant.ru/
  3. King U., Kliland D. Strategic Planning and Economic Policy [Strategicheskoe planirovanie i hozjajstvennaja politika] — M .: Progress, 1982.
  4. Ostrom Je. Managing the general. Evolution of Collective Activity Institutions [Upravljaja obshhim. Jevoljucija institutov kollektivnoj dejatel’nosti] — Moscow: IRISEN, Thought, 2010.
  5. Popova Ju. Moscow — the third grade [Moskva – tretij sort]// Expert, No. 37, September 22, 2008, p. 90-98.
  6. Priority project «Formation of a comfortable urban environment [Formirovanie komfortnoj gorodskoj sredy]» was developed by the Ministry of Construction of the Russian Federation // Approved by the Presidium of the Council under the President of the Russian Federation for Strategic Development and Priority Projects (Minutes No. 11 of November 21, 2016). // http://base.garant.ru/
  7. Federal Law of June 28, 2014 No. 172-FZ «On Strategic Planning in the Russian Federation [O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii]» // Adopted by the State Duma on June 20, 2014, approved by the Federation Council on June 25, 2014 // http: //base.garant .ru /

Государственное и муниципальное управление, Пространственная экономика