Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №1 (49), 2017

Реформа местного самоуправления как регулятор финансового состояния муниципальных образований

Reform of local government as a regulator of the financial condition of municipalities

Авторы


аспирант
Россия, Московский государственный технический университет имени Н.Э.Баумана
Sasha-820@inbox.ru

Аннотация

Рассмотрена экономическая основа местного самоуправления, включающая муниципальную собственность, местные финансы, имущество в государственной собственности и переданное в управление. Подчеркнуто, что для преодоления напряженности, вызванной столкновением интересов центральной власти и власти регионов в области эффективной организации управления, необходимо реформирование системы местного самоуправления. Приведены результаты реформирования системы местного самоуправления и финансовое состояние муниципальных образований. Эффективное функционирование этой системы послужит надежной базой для построения стабильного демократического общества.

Ключевые слова

местное самоуправление, органы местного самоуправления, бюджет, компетенции органов местного самоуправление, реформирование системы местного самоуправления, муниципальные образования, бюджетные отношения, бюджеты муниципальных образований

Рекомендуемая ссылка
Бабкина Александра Геннадьевна
Реформа местного самоуправления как регулятор финансового состояния муниципальных образований// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. - №1 (49). Номер статьи: 4919. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/4919/
Authors

Babkina Aleksandra Gennad'evna
graduate student
Russia, Moscow State Technical University named N.Je.Bauman
Sasha-820@inbox.ru

Abstract

We consider the economic basis of local self-government, including municipal property, local finances, property, state-owned and transferred to the control. It was stressed that in order to overcome tensions caused by the clash of interests of the central government and regional authorities in the effective management of the organization, you must reform the system of local government. The results of the reform of local self-government system and the financial condition of municipalities. The effective functioning of this system will serve as a solid foundation for building a stable democratic society.

Keywords

local government, local government, budget, competences of local self-government bodies, reform of local government, municipalities, budgetary relations, municipal budgets

Suggested Citation
Babkina Aleksandra Gennad'evna
Reform of local government as a regulator of the financial condition of municipalities. Regional economy and management: electronic scientific journal. №1 (49). Art. #4919. Date issued: 2017-02-07. Available at: http://eee-region.ru/article/4919/

Print Friendly, PDF & Email

Введение

На современном этапе развития демократического государства одной из важных проблем является организация деятельности органов местного самоуправления. Сложность заключается в том, что, с одной стороны, динамически развивающееся общество требует постоянных изменений в системе местного самоуправления, а с другой стороны, подобные изменения сталкиваются с консервативным восприятием окружающей действительности.

Система местной власти соединяет в себе общественные и государственные начала. Следовательно, залогом успешной организации власти на местах является ее успешное взаимодействие с государственной властью.

На современном этапе развития общества в целях преодоления политической и общественной напряженности, вызванной столкновением интересов центральной власти и власти регионов в области эффективной организации управления, необходимо реформирование системы местного самоуправления. Эффективно действующая система местного самоуправления послужит надежной базой для построения стабильного демократического общества. Необходимо наделить муниципальную власть широким кругом полномочий, поскольку это позволит построить развитую систему органов правоохраны субъектов Российской Федерации. Россия – демократическое государство с централизованной властью весьма сложной структуры, организация которой требует надежного фундамента в виде территориальных органов власти, близких к населению.

В рамках процесса формирования правового государства в России, неизбежным является процесс становления и развития системы местного самоуправления. На сегодняшний день Россия находится лишь на первой ступени долгого пути реформирования системы местного самоуправления. Сложность заключается в том, что система местного самоуправления представляет собой с одной стороны – систему внешних взаимодействий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а с другой стороны – внутренних – представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

 

Правовые и экономические основы местного самоуправления

В основе исследования лежит Статья 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой признается и гарантируется местное самоуправление, и Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Единственным международным правовым актом, регламентирующим деятельность органов местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122.

В последние годы все большее внимание стало уделяться экономическим основам местного самоуправления и правовым аспектам их регулирования. Высокая эффективность местного самоуправления – показатель надежности финансово-экономической основы муниципальной структуры власти. По-прежнему базой регулирования местного самоуправления является Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также на систему местной власти неоднозначно повлияли административная и бюджетная реформы. В ходе реформирования основной целью было создание единой системы местного самоуправления с типовыми принципами функционирования, позволяющими организовать взаимодействие различных уровней власти в стране. Большое значение имело оформление конкретного перечня вопросов, находящихся в введении органов местного самоуправления.

Согласно статье 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под экономической основой местного самоуправления подразумевается находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. Говоря в целом, под основой подразумевается вся местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующий субъектов, не являющихся муниципальной собственностью. Немаловажную роль играет экономическая поддержка со стороны государства.

Таким образом, экономическая основа местного самоуправления – совокупность материальных ресурсов, которые требуются для решения задач и осуществления функций местного самоуправления, реализации полномочий в сфере решения вопросов местного значения и выполнение отдельных полномочий, делегированных со стороны государства. Деятельность муниципальных образований регламентируется гражданским законодательством. Органы местного самоуправления могут осуществлять и приобретать имущественные и личные неимущественные права и обязанности муниципальных образований в рамках своей компетенции и от имени муниципальных образований. В результате очевидно, что муниципальные образования могут как владеть имуществом на праве собственности, так и распоряжаться им. Значительную часть экономической основы местного самоуправления составляет муниципальная собственность, которую составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, земли и иные природные ресурсы, находящиеся в собственности, муниципальные предприятия и банки, а также муниципальные жилищные фонды, ФКО, муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта, а также иное движимое и недвижимое имущество [4].

 

Компетенции органов местного самоуправление

Органы местного самоуправления осуществляют деятельность по управления муниципальной собственностью. Если имущество входит в состав муниципальной собственности, то права собственника в отношении такого имущества осуществляют органы местного самоуправления, причем от имени муниципального образования. А в отдельных, предусмотренных законом случаях, - непосредственно населением муниципального образования.

Среди полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью стоит отдельно выделить право передачи ее во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдачи в аренду, отчуждения в установленном порядке, а также иных сделок, закрепленных законодательно. В полномочия муниципальных образований также включено право на установление условий использования земель, находящихся в границах муниципальных образований. Вопрос приватизации муниципальной собственности решается либо населением, либо представительным органом, а доходы от приватизации идут полностью в местный бюджет. При этом защита муниципальной собственности осуществляется государством на ровне с государственной собственностью. Органы местного самоуправления уполномочены, в рамках закона, создавать предприятия, организации и учреждения, осуществляющие хозяйственную деятельность и решающие вопросы реорганизации и ликвидации. Цели, условия деятельности и порядок функционирования организаций, составляющих муниципальную собственность, а также тарифы и цены, уставы, назначение/увольнение руководителей устанавливают органы местного самоуправления. Отношения между органами местного самоуправления и непосредственными руководителями предприятий, организаций и учреждений,  входящих в муниципальную собственность, регулируются на основе договора, составленного в рамках гражданского законодательства. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не входящими в муниципальную собственность, в том числе и с физическими лицами, строятся на основе договора. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, организаций и учреждений в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. При этом, органам местного самоуправления запрещается устанавливать ограничения их хозяйственной деятельности, за исключением ряда случаем, регламентированных законами, как федеральными, так и субъектов.

В компетенцию органов местного самоуправление входят заказы по благоустройству территорий данного муниципального образования, коммунальное обслуживанию жителей, строительство и ремонт социальных объектов, удовлетворение социальных, культурных, бытовых потребностей населения, а также иные работы и услуги за счет собственных средств, финансовых и материальных.

Непосредственно муниципальными образованиями используется только лишь небольшая часть муниципального имущества, используемая для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Подавляющая доля муниципального имущества передается сторонним лицам на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды, залога.

Основой для финансово-экономической самостоятельности местной власти является развитая экономика в обществе. Именно она способствует полноценному осуществлению местного самоуправления. В свою очередь, развитие и укрепление местного самоуправления служит основой и толчком к развитию экономики страны в целом.

Органы местного самоуправления играют важную роль в создании сбалансированного местного бюджета, контролируют соблюдение установленных требований к его регулированию, а также размер дефицита. Кроме того, органы местной власти регулируют бюджетные отношения: состав муниципального долга, исполнение бюджета и долговые обязательства.

В порядке, установленном государством, органы местного самоуправления представляют в органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов. Отдельно выделяются доходы, которые направляются на решение вопросов местного значения непосредственно органами местного самоуправления, субвенции для осуществления отдельных государственных полномочий, а также и расходы, осуществляемые за счет местных доходов, субвенций.

Как нам известно, основная цель реформы местного самоуправления была в доступности местной власти для населения конкретного муниципального образования. В целом можем считать, что данная цель достигнута. Разумеется, не все так идеально, есть над чем работать и дальше, но основной вектор развития заложен.

 

Результаты реформирования системы местного самоуправления и финансовое состояние муниципальных образований

На момент реформирования системы местного самоуправления, не вся территория нашей страны была территориально разделена на муниципальные образования. В процессе проведения реформы число муниципальных образований к 2009 году возросло в 2 раза.

В результате к 2015 году мы имеем следующие данные по количеству муниципальных образований [1]:

  • сельские поселения – 18,654 тыс.;
  • городские поселения – 1,644 тыс.;
  • городские округа – 0,535 тыс.;
  • муниципальные районы – 1,823 тыс.

Графически это представлено на диаграмме 1.

 

Распределение муниципальных образований по видам

Рисунок 1.   Распределение муниципальных образований по видам

 

Однако, динамические изменения, связанные со сменой мест постоянного проживания населения, абсолютно не были учтены в ходе реформы местного самоуправления. Основная часть населения сосредоточена в городах, при этом население пригородных территорий находится в состоянии постоянного роста. Данная тенденция вполне закономерна и объяснима, поскольку основной экономический потенциал, рабочие места, возможность получения качественных услуг, в том числе медицинских и образовательных, сосредоточены именно в городах. Разумеется, при этом растет численность городского населения и падает численность сельского. В результате выявляется проблема явного дисбаланса между видами муниципальных образований, когда абсолютно неприемлем одинаковый подход к крупным городам и сельским поселениям. И на данный момент мы наблюдаем большое число экономически несостоятельных муниципальных образований, а зачастую и бесперспективных в вопросах решения финансовых проблем, прироста населения, а как следствие представляющих собой абсолютно бесперспективный сегмент.

Реформа местного самоуправления вызывает острые дискуссии среди экспертов в вопросах своей эффективности. Несомненно, у нее есть свои плюсы, как минимум она позволяет учитывать интересы местного населения при решении вопросов местного значения, но с другой стороны ее цель состоит в достижении финансового равенства между муниципальными образованиями. И в результате, что вполне предсказуемо, выявился ряд проблем. В качестве основной мы выделим значительный рост централизации власти и как следствие конфликт интересов при распределении ресурсов региона.

При всех своих недостатках, одним из важных результатов реформы является разграничение полномочий между органами местного самоуправления и закрепление финансового обеспечения. При этом сам объем полномочий муниципальных образований растет, и растет постоянно. Реформа просто не может за ними угнаться, и в результате мы получаем, что ряд полномочий органов местного самоуправления законодательно не получил закрепления.

В целом можно сделать вывод, что при всех своих значительных плюсах и при этом существенных минусах, явных улучшений в системе местного самоуправления мы не можем выявить: наблюдается общий дефицит местных бюджетов. При этом сохраняется принцип централизации бюджета, тогда как доля местных бюджетов по отношению к ВВП постоянно падает: 5% в 2015 году к 11% в 1997 году. В свою очередь доля расходов увеличивается [1].

 

Характеристика бюджетов муниципальных образований

Рисунок 2.   Характеристика бюджетов муниципальных образований

 

Муниципальные образования обладают малой степенью финансовой самостоятельности, поскольку централизованные финансовые ресурсы перераспределяются между субъектами в форме межбюджетных трансфертов. Как результат оказывается негативное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Финансовое состояние муниципального образования фактически полностью зависит от возможностей соответствующего субъекта РФ. Исходя из статистики межбюджетных трансфертных платежей, очевидно, что объем полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, превышает финансовые возможности муниципального образования, что явным образом негативно сказывается на качестве решения вопросов местного значения. Структура расходом местного бюджета предопределена и со времени начала реформы местного самоуправления существенных изменений не претерпела. Основу составляют расходы по оплате труда работников и коммунальных услуг бюджетных учреждений. В результате остальные статьи расходов финансируются по остаточному принципу и вполне предопределены. Как следствие, муниципалитеты лишены возможности маневрировать и концентрировать средства на решение конкретной актуальной проблемы или финансирования определенного направления.

Одним из источников финансирования программ и проектов развития муниципального образования, дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования.

На сегодняшний день в Российской Федерации у муниципальных образований видно яркое несоответствие расходных обязательств и доходных полномочий. Наиболее благоприятным образом обстоят дела в городских округах. Финансовая самостоятельность муниципального образования в первую очередь определяется не столько самим фактом наличия собственных налоговых доходов, сколько их долей в общих доходах местного бюджета. В данной ситуации явной проблемой является наличие всего 2 налогов, поступления от уплаты которых идут в местный бюджет. В соответствии с налоговым законодательством к таким налогом относят: земельный налог и налог на имущество физических лиц, учет и сбор которых вызывает проблема. Данная проблема обусловлена проблемами в сфере учета имущества и земельных участков физических лиц, особенно в сельской местности. Доходы от местных налогов в доходной части местных бюджетов составляют порядка 5%. В результате возможности органов местного самоуправления сильно ограничены.

В налоговой системе Российской Федерации основой бюджетообразования служит налог на доходы физических лиц, составляющий более 70% всех налоговых поступлений.

При этом поступления от данного налога идут в федеральный бюджет, и лишь после перераспределения какая-то его доля возвращается в муниципальное образование. И как результат, очевидно, что все усилия муниципалитетов по поиску путей повышения экономического развития по большому счету оказывают весьма косвенное влияние на фактический рост дохода муниципального образования, а являются основой регионального бюджета.

Неравномерное социально-экономическое развитие муниципальных образований в первую очередь и объясняется распределением доходов от налогообложения. На сегодняшний день большая часть налоговых поступлений концентрируется в крупных промышленно развитых муниципальных образованиях. Лишь незначительный объем поступлений идет в городские и сельские поселения России, которые представляют наиболее численную группу муниципальных образований. Как результат, нехватка средств в муниципальных образованиях и отсутствие перспектив развития. Необходимо полностью разграничить полномочия органов власти и местного самоуправления, в первую очередь, полностью исключить размытые формулировки в законодательстве.

 

Выводы

Подводя итоги, можно утверждать, что система местного самоуправления, созданная в Российской Федерации, несовершенна и нуждается в серьезном реформировании. В первую очередь требуется наладить взаимосвязь и взаимодействие федерального, регионального и местного уровней власти, поскольку на сегодняшний день основная проблема состоит в несоответствии объема полномочий, делегированных органам местной власти и ресурсов в их распоряжении. Между органами и должностными лицами субъекта Российской Федерации с одной стороны и муниципальными образованиями с другой, существует ряд внутренних противоречий по вопросам компетенции и предметов ведения. Возникает ряд проблем при переводе собственности из федеральной в муниципальную, а также при формировании государственного заказа. Большинство же муниципальных образований требует серьезной государственной поддержки.

 

Литература

  1. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации на 1 января 2015 г. // http://www.minfin.ru
  2. Марченко С.В. Из опыта межбюджетного регулирования доходов муниципальных образований // Модернизация России в посткризисный период: экономика, общество, политика: материалы международной научно-практической конференции/ИДНК. Ставрополь: РИО ИДНК. 2010. С.115-118.
  3. Скворцов И.П. Социальная политика региона: теория и практика. М.: Кнорус, 2010.
  4. Петрова Е.М. Социально-экономическое развитие территорий в контексте муниципальной реформы // Европейский журнал социальных наук. – 2011. №1. – С.487-494.
  5. Региональная экономика - Regional economich: теория и практика: научно-практический и аналитический журнал. 2014. № 46.

 

References

  1. Information on the results of monitoring of local budgets of the Russian Federation on 1 January 2015 [Informacija o rezul'tatah monitoringa mestnyh bjudzhetov Rossijskoj Federacii na 1 janvarja 2015 g.] // http://www.minfin.ru
  2. Marchenko S.V. From the experience of budgetary control revenue municipalities [Iz opyta mezhbjudzhetnogo regulirovanija dohodov municipal'nyh obrazovanij]// Modernization of Russia in the post-crisis period: the economy, society, politics: Materials of the international scientific-practical conference / IDNK. Stavropol: RIO IDNK. 2010. S.115-118.
  3. Skvorcov I.P. Social policy in the region: theory and practice [Social'naja politika regiona: teorija i praktika]. M.: KnoRus 2010.
  4. Petrova E.M. Socio-economic development of the regions in the context of municipal reform [Social'no-jekonomicheskoe razvitie territorij v kontekste municipal'noj reformy]// European Journal of Social Sciences. - 2011. №1. - S.487-494.
  5. Regional Economy - Regional economich [Regional'naja jekonomika]: Theory and Practice: Scientific-practical and analytical magazine. 2014. 46 number.

Финансы регионов