Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №4 (12), 2007

Проблемы реализации программно-целевого метода управления на региональном уровне

Problems of realization of the program-target method of management at the regional level

Авторы


Иркутский научный центр СО РАН
tert@list.ru

Аннотация

Анализируя отечественный опыт программно-целевого метода управления, следует отметить ряд проблем теоретического, методологического, нормативного и реализационного характера. В теоретическом плане требуется доработка сформированной в советское время методологии в соответствии с требованиями рынка, с ориентацией на реальную выполнимость поставленных задач, социально-экономическую и бюджетную эффективность разрабатываемых мероприятий.

Ключевые слова

программно-целевой метод, управление, социально-экономическая эффективность, бюджетная эффективность, регион

Рекомендуемая ссылка
Терентьева Наталья Юрьевна
Проблемы реализации программно-целевого метода управления на региональном уровне// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №4 (12). Номер статьи: 1206. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/1206/
Authors

Terentyeva Natalia Yurievna
Irkutsk Scientific Center of SB RAS
tert@list.ru

Abstract

In analyzing the national experience of program-target method of management, it should be noted a number of issues of theoretical, methodological, and realization of normative character. The theoretical framework is needed refinement formed in Soviet times, the methodology in accordance with the requirements of the market, with a focus on the feasibility of real tasks, the socio-economic and budgetary performance measures developed.

Keywords

program-target method, management, socio-economic efficiency, fiscal efficiency, the region

Suggested Citation
Terentyeva Natalia Yurievna
Problems of realization of the program-target method of management at the regional level. Regional economy and management: electronic scientific journal. №4 (12). Art. #1206. Date issued: 2007-12-30. Available at: http://eee-region.ru/article/1206/

Print Friendly, PDF & Email

В настоящее время в сфере государственного управления наблюдается постепенный переход от административных к экономическим методам управления с учетом влияний рыночных факторов. Региональное управление направлено на решение конкретных социально-экономических проблем, поэтому программно-целевой подход на уровне региона имеет важное значение при планировании и прогнозировании регионального развития.

Анализируя отечественный опыт программно-целевого метода управления, следует отметить ряд проблем теоретического, методологического, нормативного и реализационного характера.

В теоретическом плане требуется доработка сформированной в советское время методологии в соответствии с требованиями рынка, с ориентацией на реальную выполнимость поставленных задач, социально-экономическую и бюджетную эффективность разрабатываемых мероприятий.

Недостаточно проработаны методологические и методические основы проблемного районирования. Региональные проблемы отличаются долгосрочностью решения, комплексностью, уникальностью; их границы часто не совпадают с существующим административно-территориальным делением страны, что требует обоснования территориальных рамок решения этих проблем для повышения эффективности использования программных методов.

При выборе цели программы не всегда четко конкретизированы народнохозяйственные приоритеты развития и система показателей и заданий программы. “Директивный” характер выбора проблем вместо научного анализа, понимание программно-целевого метода лишь как метода планирования без формирования системы управления программой привели в условиях планово-административной системы к низкой результативности использования ПЦМ. Большинство программ составляются по принципу “как должно быть”, а не по принципу “что можно сделать при данном финансово-кредитном обеспечении”.

При реализации целевого подхода зачастую наблюдается расхождение желаемого и действительного, когда потребности региона не обеспечиваются ресурсами, а формирование программ по решению отдельных проблем осуществляется разными организациями без их централизации и координации, что ведет к дублированию и рассеиванию средств. Поэтому необходим охват этих проблем комплексной региональной программой или укрупнение мелких программ с целью повышения их прозрачности, экономии бюджетных средств на управление, повышения ответственности исполнителей и контроля.

Комплексная программа должна предусматривать поэтапное соединение отдельных взаимосвязанных элементов производства в единое целое и разработку показателей и мероприятий комплексной системы. Системность программ предполагает чёткое определение функций для каждого из используемых методов в решении задач на разных уровнях управлениях и этапах разработки программ. При переходе от высших уровней планирования к низшим (от стратегического к тактическому управлению) методы должны быть точнее, так как здесь уменьшается степень неопределенности, повышается достоверность информации и возможен учет всех сторон явлений.

В методах отбора и оценки предметов программных разработок для региона недопустимо применение упрощенного усредненного подхода, так как кризисная ситуация для одной территории может не являться таковой для другой. Игнорирование этого ведет к слепому копированию программ регионов и неэффективному использованию ресурсов.

Большое число программ и их избыточные задания создают трудности при установлении критериев отбора и оценки проблем, ситуаций и объектов. Оценочные показатели требуют четкой формулировки для выявления значимости и приоритетности проблем, они наименее формализованы, их параметры определяются экспертно-аналитическим путем, и решения принимаются на основе опыта и возможностей, что требует дальнейшей методической работы по совершенствованию этих показателей.

Отсутствие альтернативных вариантов (хотя бы не менее двух) по составу мероприятий программы в зависимости от объема реальных финансовых ресурсов в региональном бюджете (при пессимистическом, оптимистическом и реальном наполнении бюджета) и принятие за оптимальный единственного варианта, предложенного администрацией территории, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств.

В области нормативно-правового обеспечения программно-целевого управления необходимо отметить направленность федерального законодательство на приоритетное решение федеральных задач и фактическое игнорирование региональных проблем, решаемых с помощью государства. Например, отмена закона РФ № 2859-1 от 28.05.92 г. “О поставках продукции и товаров для государственных нужд” и замена его в 1995 г. законом № 60-ФЗ [1], не включающим региональные проблемы, решаемые с помощью государства, значительно сузило область применения и ограничило практическую «полезность» данного закона.

В нормативных документах не предусмотрены процедуры согласования интересов страны и отдельных субъектов РФ в процессе государственного прогнозирования и программирования; не учтены специфические особенности решения крупных региональных проблем; не проработаны вопросы синхронизации экономического развития регионов, углубления процессов экономической интеграции, сближения уровней развития регионов в пределах экономического района или группы субъектов Российской Федерации.

В обосновывающих документах отсутствует указание на возможные территориальные масштабы решения проблемы: в пределах всей страны, группы крупных экономических районов, экономического района или субъекта РФ; четко не определен правовой статус государственных заказчиков целевой программы, в результате работой по методическому руководству и координации деятельности по разработке и реализации региональных программ, занимаются министерства, а не администрации субъектов РФ. При постановке региональной проблемы не проработан вопрос об инициаторах: как правило, ими являются органы государственной власти, что не стимулирует инициативу заинтересованных лиц и исполнителей программы и в результате отражается на её выполнении. При разработке возникает проблема увязки региональных программ с федеральными, решить которую можно включением в структуру региональной программы подразделов, учитывающих приоритет региональных интересов в рамках направлений социально-экономического развития страны в целом.

В Иркутской области методическая и техническая сторона создания и реализации региональных программ чаще не вызывает нареканий. Реализация программ сопровождается ежегодным мониторингом, оценкой хода выполнения мероприятий и регулярной отчетностью. Но в содержательной части программ перечень мероприятий носит административный оттенок в связи с преимущественным финансированием через программы различных мероприятий ведомственных служб, а конкретным социальным группам, проблемы которых решает программа, средства в денежной и натуральной форме выделяются в очень ограниченных объемах.

В процессе реализации программ основные проблемы упираются в финансирование [3, 31]. При выжидании выделения финансирования затягиваются сроки начала выполнения программы и снижению эффективности ПЦП в целом. Хроническое недофинансирование федеральных программ в 90-е годы заставило Правительство РФ пересмотреть идеологию формирования федеральных программ путем сокращения их числа и приведения ограниченных финансовых ресурсов РФ в соответствие с потребностью финансирования ФЦП [2, 31]. На региональном же уровне участие государства в виде скромной финансовой “поддержки” привело еще к более острому недофинансированию региональных программ и к малообоснованному завышению объема средств для реализации региональной программы при разработке бюджетных заявок. Неполное финансирование программ в Иркутской области приводит к «размазыванию» средств по программе, отчего страдают все ее пункты и затягивается выполнение мероприятий. Изыскание дополнительных источников требует изменения в методике в плане ресурсной обеспеченности не по принципу желательности, а по принципу обязательности привлечения ресурсов заинтересованных лиц, их стимулирования, координации и согласованности по срокам поступления финансовых ресурсов.

На стадии реализации программ большое значение отводится системе мониторинга и оценке выполнения программных мероприятий, что требует унификации показателей мониторинга региональных и муниципальных программ для упрощения, сопоставимости и доступности его использования на различных уровнях. Сложность заключается в формализации экономического эффекта по социальным программам, для чего следует активно использовать социологические исследования и методы экспертных оценок, широко применяемые за рубежом в соответствии с рекомендациями Всемирного Банка.

В направлениях совершенствования ПЦП Правительством РФ обозначена сфера ответственности заказчиков и координаторов программ на федеральном уровне, но не определена ответственность остальных участников программ на других уровнях, что требует нормативной и методической доработки региональной базы ПЦМ.
Таким образом, существует целый комплекс проблем реализации программно-целевого подхода на уровне региона, требующий тщательной разработки и внедрения системы мер на всех направлениях целевого управления.

Используемые источники:

  1. Закон № 60-ФЗ от 13.12.94 г. “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”.
  2. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. – М.: Едиториал УРСС, 2003.
  3. МОНФ ИМИ (ГУ ИМЭИ при Минэкономике России) Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б., Пчелинцев О.С., Герцберг Л.Я., Шим Г.А.

Государственное и муниципальное управление