Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №2 (10), 2007

Формирование региональной социальной политики в условиях дифференциации российского пространства

Formation of regional social policy in terms of differentiation of the Russian space

Авторы


Восточно-Сибирский государственный технологический университет
bitueva@mail.ru

Аннотация

Статья посвящена изучению теоретических вопросов формирования социальной политики в регионе, которая безусловно должна учитывать особенности территории. Региональная социальная политика может формироваться и складываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории. Автор выделяет особенности и факторы, под воздействием которых развивается региональная социальная сфера, а также выделяет специфику социального развития Республики Бурятия.

Ключевые слова

социальная политика, регион, субъект федерации, территория, региональная социальная среда

Рекомендуемая ссылка
Битуева Дарья Владимировна
Формирование региональной социальной политики в условиях дифференциации российского пространства// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №2 (10). Номер статьи: 1009. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/1009/
Authors

Bitueva Daria
East-Siberian State Technological University
bitueva@mail.ru

Abstract

This paper is devoted to the study of theoretical issues of social policy in the region, which of course must take into account the peculiarities of the territory. Regional Social Policy and the shape can be formed in regions of Russia on the basis of a coherent socio-economic policy of the Russian state and the Federation. Specific areas of social policy in the region (priorities, mechanisms and measures) is largely dependent on the socio-economic status and the specific area. The author highlights the features and factors influencing the developing regional social, as well as providing specific social development of the Republic of Buryatia.

Keywords

social policy, region, subject of the federation, the territory, the regional social environment

Suggested Citation
Bitueva Daria
Formation of regional social policy in terms of differentiation of the Russian space. Regional economy and management: electronic scientific journal. №2 (10). Art. #1009. Date issued: 2007-06-25. Available at: http://eee-region.ru/article/1009/

Print Friendly, PDF & Email

Одной из задач первостепенной важности в современном российском обществе является максимальное вовлечение «регионального фактора» в процесс экономического роста России.

Опираясь на многочисленные исследования отечественных авторов в области регионального управления, можно констатировать, что первоначально понятие «регион» трактовалось как территория с более и менее одинаковыми природными условиями, характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов, производственной и социальной инфраструктуры. Позднее под регионом стала подразумеваться сложившаяся территориальная общность с определенными природно-географическими, социально-демографическими условиями и органами государственной власти. В более поздних публикациях в определение данной категории вводится фактор социальной направленности регионального развития на основе учета территориальной специфики социальных процессов[1], [2], [3], [4].

Современное понимание региона склоняется в сторону социальной составляющей, в силу того, что регионы ограничены не только территориальными рамками, но в первую очередь дифференцируются по уровню социально-экономического развития.

При разработке направлений любых, в том числе и социальных, преобразований в рамках определенной территории, безусловно, учитывается специфика конкретного региона. Это обусловлено, на наш взгляд, следующими обстоятельствами.

1. Экономическая самостоятельность региона не может быть абсолютной, поскольку региональная экономика, являясь подсистемой народного хозяйства, не может рассматриваться как ее изолированная часть. Об этом свидетельствует факт, что государственное бюджетное финансирование по-прежнему остается основным источником поступления финансовых ресурсов в экономику любого региона.

2. На уровень развития региона существенное влияние оказывают природно-климатические факторы (наличие полезных ископаемых и других природных ресурсов, благоприятные условия географической среды и т.п.) и экологическая обстановка.

3. Большинство регионов являются «узкоспециализированными», т.е. ориентированными на те или иные сферы народного хозяйства (в связи с этим, традиционно выделяются промышленные регионы, аграрные, рекреационные и т.д.).

Перечисленные особенности учитываются при разработке региональной социальной политики и позволяют отнести конкретную региональную единицу к определенному типу регионов.

Регионы как низовая сфера жизнедеятельности непосредственно реализуют социально-экономическую политику государства: через регионы осуществляется управление всей страной и в них находит воплощение государственная стратегия.

Таким образом, с учетом определенной специфики региональное управление выступает проводником общероссийских интересов. Это не исключает особых аспектов управления. Наоборот, учет особенностей позволяет избежать жесткой централизации и бюрократизации хозяйственной жизни. Эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования может распоряжаться своими ресурсами[5].

Жесткая система управления менее эффективна, т.к. ограничивает свободу низовых органов управления, нарушает закон обратной связи и, в конечном счете, ведет к нарушению саморегуляции. А региональное управление призвано устранить недостатки жесткой централизации.

На современном этапе управление социальной сферой (и по действующему законодательству, и по складывающейся практике) все больше становится предметом внимания и ответственности органов власти и управления регионального уровня. В связи с этим возрастают объемы работ и повышается сложность задач управления социальной сферой региона, что порождает ряд проблем, связанных с необходимостью дальнейшего совершенствования системы территориального управления на уровне региона.

Суть кризиса существующего механизма управления в социальной сфере состоит в несогласованности основных групп интересов субъектов такой деятельности, т.е. интересы субъектов Федерации вступают в противоречие с целями и задачами соответствующих федеральных органов управления. Особенно остро это проявляется при определении долгосрочных перспектив развития региона.

На региональном уровне социальная сфера выступает объектом управления для всех госу­дарственных органов власти, функционирующих и имеющих социальную направленность (министерств и госу­дарственных комитетов, ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.), на местном — управления и отделы органов местного само­управления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Управление социальной сферой региона сопряжено с выполнением множества функций, решением конкретных аналитических и организационных задач, обра­боткой больших по объему и сложных по структуре потоков информации. По­скольку социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельно­сти, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспе­чивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общественных групп и индивидов.

Социальная сфера региона представляет собой сложную разветвленную многоаспектную систему, имеющую разнообразные связи, отношения, инфраструктуру, которые в совокупности обеспечивают жизнедеятельность и развитие регионального сообщества.

До начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, потому что реализация социальной политики осуществлялась по сформированным Центром правилам. Несмотря на то, что регио­нальные проблемы социального развития существовали всегда, формирование социальной политики на уровне региона достаточно новое явле­ние для России. Тенденции сегодняшнего дня таковы, что именно органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

По мнению специалистов[6], следует проводить различие между понятиями «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе», поскольку они не являются синонимами.

Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром. Однако на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторон­ний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местных органов самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции государственной социальной политики.

В практике управления регионом нет последовательной разработки и планомерного осуществления стратегии социального развития, а социальная политика, с одной стороны, сводится к отдельным мерам по обеспечению гарантированного социального минимума, а с другой, к «латанию дыр» при возникновении чрезвычайных ситуаций в социальной сфере. Региональная социальная политика в большей степени оказалась направленной на выработку стратегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального единства, а социальная политика в регионе — на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Тем не менее, региональные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать социальную политику в пределах своих территориальных делений, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активная социальная политика. Региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют, кроме того, в процессе формирования социальной политики федерального Центра (хотя ещё и очень ограниченно).

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и складываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

Рассматривая региональную социальную сферу как систему, уместно подчеркнуть особую важность структуры ее среды, т.е. совокупности различных факторов, оказывающих определенное влияние как на отдельные элементы (т.е. отрасли социальной сферы), так и на систему в целом.

Региональная экономика, как составная часть региональной системы страны в целом, подвергается постоянному воздействию внерегиональных факторов, таких как законодательство, центральные органы и организации, единая экономическая, финансовая система страны, политические и иные институты, демография и другое. Наряду с этим региональное хозяйство является также комплексом функционирующих на ограниченной территории хозяйствующих субъектов, социальных формирований, юридических, этических, экономических, общественных и других институтов. В этом своем качестве региональная экономика также представляет собой внешнюю среду для расположенных в регионе организаций, фирм, предприятий и других функционирующих субъектов.

Можно сказать, что помимо внерегиональных и внутрирегиональных факторов региональную социальную сферу образует и совокупность организаций (как носителей социальной политики) данной территории.

Схематично структура среды региональной организации социальной сферы представлена ниже на рисунке.

Структура среды региональной организации социальной сферы

Рис.1 Структура среды региональной организации социальной сферы

Конечный продукт деятельности организации в виде социальных благ и услуг направлен на активное использование во всех элементах внешней среды. Поэтому социальная сфера региона рассматривается, с одной стороны как совокупность организаций, а с другой, как открытая общественно-ориентированная система.

Особенности социальной сферы региона как объекта социальной политики вы­званы специфическим разнообразием развития культуры, природно-климатичес­ких, географических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации личности в характерных условиях функционирования конкретного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и, в конечном счёте, достижение социальной стабильности яв­ляется сутью социальной политики в регионе.

На развитие отраслей социальной сферы, а соответственно на формирование социальной политики в регионе оказывает влияние множество факторов, среди которых можно выделить:

  • территориальные факторы;
  • экономические факторы;
  • политико-правовые факторы;
  • демографические факторы;
  • природно-экологические факторы;
  • социально-культурные факторы.

Каждый регион по своей сути уникален, вместе с тем существуют различия в природно-климатических условиях, степени освоенности территорий, ключевых показателях социально-экономического развития и т.д. Другими словами, экономическое пространство России весьма неоднородно как в природно-климатическом, так и в социально-экономическом аспектах.

При усилившейся дифференциации российского пространства разделить регионы по типам становится все сложнее. Справедливости ради нужно сказать, что эта задача не была легкой и раньше в условиях плановой экономики.

Автору представляется, что типология регионов по уровню социально-экономического развития дает необходимые, но не достаточные основания для выбора направлений социальной политики. Причина этого заключается вразной природе самих показателей, при помощи которых была охарактеризована социальная ситуа­ция в регионах. Могут быть выделены два основных типа социальных показа­телей. К первому типу относятся показатели, количественная характеристика которых позволяет однозначно обосновать обязательные направления социальной политики. При этом социально-экономические особенности отдель­ных регионов не являются факторами дифференциации данных направлений. Например, высокий уровень безработицы в регионе требует особого внимания ко всем таким регионам при разработке государственных программ со­действия занятости населения и включения в данные программы мероприя­тий по созданию и сохранению рабочих мест. Аналогично, низкое отношение душевных доходов к прожиточному минимуму населения предполагает осу­ществление специальных мер по борьбе с бедностью в соответствующих ре­гионах. Высокий, относительно других регионов, уровень преступности яв­ляется сигналом для выявления и последующего устранения порождающих ее причин, специфических для данного региона и т.д.

Социальные показатели второго типа характеризуются тем, что заключение о положительном или отрицательном значении для региона их факти­ческого значения не может быть сделано без комплексной оценки ситуации в регионе. В отличие от ситуации с показателями первого типа целеполагание в части выбора направлений социальной политики приобретает в данном случае активный характер.
К числу показателей второго типа относятся, прежде всего, демографи­ческие показатели. Не зная реального состояния экономики региона, нельзя утверждать, положительное или отрицательное влияние на регион оказывают, например, имеющийся естественный прирост населения или сальдо миграции. Так, в трудоизбыточных регионах с напряженной ситуацией на рын­ках труда высокий естественный прирост труда и положительное сальдо ми­грации приведут к росту нагрузки на их рынки труда и снижению доходов населения и т.п.

Следовательно, целеполагание в отношении социальных показателей данного тина должно предваряться обязательным предварительным анализом социально-экономической ситуации в регионе, результаты которого позволят определить, какое направление воздействия на эти показатели целесообразно предусмотреть при обосновании социальной политики».

Решение общей задачи типологии социальной политики на первом эта­пе предполагает определение критериев, которые следует положить в основу выделения ее отдельных типов.

Первым из этих критериев является тип региона по степени остроты социальной ситуации. Использование данного критерия позволяет определить общий набор реализуемых при проведении социальной политики мероприятий, который может быть назван фоновым. В соответствии с ним социальная политика может быть разделена на проводимою, во-первых, в регионах с относительно благоприятной ситуацией, во-вторых, a регионах соци­альная ситуация в которых характеризуется умеренной остротой, в-третьих, в регионах с неблагоприятной социальной ситуацией и в-четвертых, втак называемых кризисных, или депрессивных регионах.

Следующим критерием типологии социальной политики в регионах должен стать уровень принятия решений по ее проведению.
Этот критерий позволяет, содной стороны, определить, прежде всего, мероприятия общегосударственной социальной политики, Так, на государст­венном уровне принимаются решения о мероприятиях, реализуемых в стране в рамках проводимых социальных реформ (например, реформа здравоохранения, жилищно-коммунальная реформа, пенсионная реформа, реформа систе­мы социального страхования, переход к адресной системе социальной поддержки и т.п.) На государственном уровне принимаются также решения о тех мероприятиях социального характера, которые являются составной частью региональной политики государства и направлены на поддержку кризисных в социальном отношении регионов. По этому же критерию выделяются меро­приятия социальной политики, решения о которых принимаются на регио­нальном уровнях. Между решениями, принимаемых на этих уровнях управления, есть принципиальное различие. Так, субъекты Российской Федерации, не являющиеся дотационными, достаточно самостоятельны в корректировке условий проведения социальной политики, которые могут и выходить за ра­мочные условия, определенные федеральным центром. Для этого у органов управления субъектами субфедерального уровня имеются достаточные фи­нансовые основания. Об этом свидетельствует тот факт, что основная часть расходов на социально-культурные мероприятия в стране в середине- конце 90-х осуществляется бюджетами территорий.

При типологии социальной политики необходимо использовать также «отраслевой» критерий, предусматривающий разделение ее по особенностям соотношения между мероприятиями, нацеленными на решение различных социальных проблем. Таким образом, может быть выделена, во-первых, социальная политика, носящая преимущественно демографическую направленность, во-вторых, социальная политика, ориентированная в основном на ре­шение проблем труда и занятости, в-третьих, социальная политика «доход­ного» типа и, в-четвертых, социальная политика, направленная на развитие социальной сферы.

Конкретный тип социальной политики может быть определен в том случае, если учесть особенности социально-экономической ситуации, сложившиеся в стране и ее регионах к определенному периоду времени. Особенности этой ситуации в свою очередь, определяет принципиальные требования к общегосударственной социальной политике и направления ее межре­гиональной дифференциации.

Республика Бурятия считается депрессивным регионом. При этом на формирование региональной социальной политики существенное влияние оказывают следующие факторы.

  • Территориальный фактор (с одной стороны, удаленность данного региона от федерального центра, что может стать одной из причин рассогласования их интересов, а с другой — Республика занимает выгодное географическое положение в системе взаимоотношений Российской Федерации со странами Азиатско-Тихоокеанского региона).
  • Экономический фактор (хотя регион традиционно считается дотационным, наблюдается определенное снижение дотационности бюджета: с 55,5% в 2002 году до 46,8% в 2005 г. [4]).
  • Политико-правовой фактор (политическая стабильность региона, как залог экономической стабильности).
  • Демографический фактор (находится в прямой зависимости от разрабатываемой социальной политики, поскольку объектом здесь выступают различные группы населения, выделяемые по схожести потребностей и проблем).
  • Природно-климатический и экологический факторы (на территории Бурятии расположена большая часть озера Байкал, а природные ресурсы уникальны как по своим запасам, так и по разнообразию, что в целом свидетельствует о природном своеобразии региона и необходимости защиты его уникальности).
  • Социально-культурный фактор (традиционно в Бурятии отмечаются благоприятные условия для развития и взаимодействия различных культур, ведь в Республике проживают представители 112 национальностей).

Проведенный в рамках работы анализ статистической информации об отраслях социальной сферы в целом позволяет утверждать, что к наиболее актуальным и нерешенным проблемам, определяющим приоритетность социальной политики, относятся следующие особенности развития исследуемой территории.

  • Ухудшение демографической ситуации. По состоянию на 1 января 2004 года численность населения республики составила 974,3 тыс. человек, сократившись в сравнении с 2001 годом на 18,1 тыс. человек, в том числе за счет естественной убыли – на 5,6 тыс. человек, миграционного оттока – 12,5 тыс. человек. Коэффициент естественного прироста населения имел отрицательное значение (– 1,9 в 2003 году);
  • Сохранение высокого уровня безработицы – 15,2% от экономически активного населения;
  • Высокий уровень бедности населения. В 2004 году за чертой бедности находилось 39,6% населения республики при среднероссийском значении данного показателя на уровне 20%;
  • Низкий уровень показателей репродуктивного здоровья и здоровья новорожденных. Средняя величина показателя младенческой смертности (14,5 на 1000 родившихся живыми) в республике превышает как уровень Сибирского федерального округа (13,9 на 1000 родившихся живыми), так и уровень среднероссийского значения (12,4 на 1000 родившихся живыми);
  • Недостаточная обеспеченность медицинскими кадрами в сельских районах республики;
  • Низкий уровень обеспеченности местами детей в дошкольных учреждениях. Обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями составила 51,8 мест на 100 детей дошкольного возраста. При этом обеспеченность местами сохраняется на уровне 77 – 80% от значения среднероссийского показателя;
  • Слабая материально-техническая база учреждений социальной сферы.

Перечисленные проблемы должны стать приоритетными при разработке направлений социальной политики органов управления республики.

Таким образом, с учетом выделенных особенностей и сложившихся тенденций развития социальной сферы, можно констатировать, что Республика Бурятия нуждается в проведении более согласованной и целенаправленной социальной политики. Она должна быть нацелена, прежде всего, на подъем социально-незащищенного населения, поскольку, как показало изучение статистических и других информационных материалов, именно эта категория является особенно проблемной.

Демографические проблемы (снижение показателей ожидаемой продолжительности жизни, рождаемости, рост смертности трудоспособного населения и младенческой смертности, миграционный отток трудоспособного и в том числе квалифицированного населения и др.), возникающие как вследствие общей социально-экономической нестабильности в регионе (показатели, характеризующие уровень жизни населения), так и по причинам общего ухудшения здоровья населения (рост заболеваемости по основным классам болезней, включая социально-опасные, рост наркомании, особенно среди детей и подростков и др.) требуют первоочередного разрешения по причине возможных негативных последствий в будущем. Временная, частичная или полная потеря трудоспособности приведет к снижению трудовой активности населения, что напрямую повлияет на величину валового регионального продукта.

Таким образом, учет особенностей социального уровня развития отдельных территорий в условиях дифференциации российских регионов дает возможность более оптимально выстраивать социальную политику в конкретных условиях, тем самым, внося весомый вклад в достижение общей цели социально-экономического развития страны.

Библиографический список: 

  1. Хорев Б.С. Территориальная организация общества: Актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР. – М., 1981.
  2. Кожурин Ф.Д. Процесс управления. – М., 1988.
  3. Сигов В.И. Теоретические основы регионально-отраслевого управления социалистической экономикой. – Л., 1989.
  4. Чумаченко Н.Г. и др. Региональное управление и научно-технический прогресс. – Киев, 1990.
  5. Дорогов Н. Региональная экономика в системе рыночных отношений. // Проблемы теории и практики управления. – 1997. — №4.
  6. Социальная политика: Учебник. / Под ред. Н.А.Волгина. – М.: Экзамен, 2004. – с.137.

References:

  1. BS Horev Territorial organization of society: Actual problems of regional management and planning in the USSR. — M., 1981.
  2. FD Kozhurin Management process. — M., 1988.
  3. VI Sigov Theoretical basis of regional-sectoral management of the socialist economy. — L., 1989.
  4. NG Chumachenko and other Regional Management, scientific and technical progress. — Kiev, 1990.
  5. N. Dorogov Regional Economy in the system of market relations. / / Problems of the theory and practice of management. — 1997. — № 4.
  6. Social policy: A Textbook. / Ed. N.A.Volgina. — M.: Examination, 2004. P.137.

Экономика народонаселения и демография