Региональная экономика и управление: электронный научный журнал // Номер журнала: №2 (10), 2007

Проблемы реформирования муниципальных финансов

Problems Municipal Finance Reform

Авторы


Сибирская академия государственной службы
melnikova@mail.ru

Аннотация

В статье систематизированы основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных финансов. Обобщены трудности при переходе к новой системе налогообложения на местном уровне, проведен анализ последствий установления новых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. Также в работе дана оценка новым принципам формирования доходной базы местных бюджетов в части доходов от использования муниципального имущества. Отдельно проанализированы проблемы применения новой модели межбюджетных отношений и выполнения местными бюджетами своих расходных обязательств.

Ключевые слова

муниципальные финансы, региональные налоги, бюджет, доходная база, муниципальное имущество

Рекомендуемая ссылка
Мельникова Анна Николаевна
Проблемы реформирования муниципальных финансов// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. ISSN 1999-2645. — №2 (10). Номер статьи: 1007. Дата публикации: . Режим доступа: http://eee-region.ru/article/1007/
Authors

Melnikova Anna Nikolaevna
Siberian Academy of Public Administration
melnikova@mail.ru

Abstract

In this article the basic problems associated with the reform of municipal finances. Summarized the difficulties in the transition to a new system of taxation at the local level, the analysis of the consequences of setting new standards for deductions from federal and regional taxes to local budgets. Also, in the estimation of the new principles of formation of the revenue base of local budgets in terms of income from the use of municipal property. Separately analyzed the problems of the new model of intergovernmental relations and implementation of local budgets, their spending commitments.

Keywords

Municipal finance, regional taxes, budget, revenue base, municipal property

Suggested Citation
Melnikova Anna Nikolaevna
Problems Municipal Finance Reform. Regional economy and management: electronic scientific journal. №2 (10). Art. #1007. Date issued: 2007-06-25. Available at: http://eee-region.ru/article/1007/

В последние годы в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административная и бюджетная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения и местное самоуправление, укрепляется вертикаль государственной власти.

Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и активном участии в управлении самих граждан. Основной документ реформы – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] установил в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общие правовые, территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления, определил государственные гарантии его осуществления.

Концептуальной задачей нового законодательства в сфере финансов является приведение финансовых ресурсов всех уровней публичной власти в соответствие с объемами их полномочий. В связи с этим предполагается отказ со стороны государства от нереалистичных и неэффективных расходных обязательств в различных сферах управления. Важным аспектом реформы также должно стать повышение уровня финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления перед населением.

Реформирование муниципальных финансов – составная часть общей реформы местного самоуправления. Обеспеченность муниципальных образований материально-финансовыми ресурсами во многом определяет эффективность местного самоуправления. Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми и достаточными материальными и финансовыми ресурсами, а также иметь право самостоятельного управления ими.

В соответствии с новым законом в структуре бюджетной системы субъектов Федерации выделяется новый уровень бюджетов. Систему местных бюджетов представляют бюджеты городских округов, бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (сельских и городских). Органы исполнительной власти всех типов муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений) наделены законодательно закрепленными доходными и расходными полномочиями.

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях должен быть узаконен решениями органов местного самоуправления, которые обязаны принять собственные нормативные акты для ведения бюджетного процесса, в первую очередь, решение об установлении системы местных налогов, неналоговых доходов, положение о порядке ведения реестра расходных обязательств.
Между тем, уже в начале реализации реформы местного самоуправления выявлен целый ряд нерешенных проблем и противоречий. Анализ практики реализации реформы местного самоуправления в Сибирском Федеральном округе выявил как позитивные моменты, так и проблемы ее проведения.

Остаются нерешенными главный вопрос обеспечения деятельности местного самоуправления — его финансовая база, и целый ряд других важных вопросов.

Основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных финансов в процессе реализации Федерального закона № 131-ФЗ, можно объединить в три блока:

  1. проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований;
  2. проблемы определения минимальных социальных стандартов;
  3. проблемы, связанные с применением новой модели межбюджетных отношений.

Наличие данных проблем не позволяет органам местной власти в полной мере влиять на развитие местной экономики, и, кроме того, создает сложности при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований. Рассмотрим отдельно каждый из указанных блоков проблем.

1. Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований.

Практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ показала, что доходная база местного самоуправления не обеспечивает выполнение обязательств по решению вопросов местного значения. Таким образом, главная цель реформы остается невыполненной.

Многочисленные расчеты, выполненные в городах, в аналитическом центре Конгресса муниципальных образований РФ и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), показывают, что намечаемое сокращение доходов местных бюджетов существенно превышает сокращение их расходных полномочий, т.е. баланс изменений доходов и расходов является отрицательным.

Как показал анализ бюджетов городов Сибири и Дальнего Востока, в новых условиях функционирования отмечается тенденция к сокращению собственных доходов большинства местных бюджетов. При этом основной причиной сокращения собственных доходов бюджетов городов в 2005-2006 гг. являлось значительное снижение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, а также исключение из доходных источников местных бюджетов налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций. Фактически при этом утрачивается связь между доходами местных бюджетов и деятельностью градообразующих предприятий, расположенных в городах.

Кроме того, муниципальным образованиям предстоят большие трудности при переходе к новой системе налогообложения на местном уровне.

В соответствии с законодательством, к местным налогам отнесены только два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

В соответствии с последней редакцией Налогового Кодекса РФ, с 1 января 2006 г. введена новая система налогообложения земельным налогом. Налогооблагаемой базой служит кадастровая стоимость земельных участков, а исчисление суммы земельного налога производится в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков.

Между тем, оценочная стоимость земли за последние годы существенно изменилась (выросла рыночная цена земли, появились новые транспортные магистрали, улучшилась инфраструктура и т.д.). Вследствие этого кадастровая стоимость земли, определенная ранее, не отражает реальную стоимость земли сегодня. Поэтому необходима переоценка стоимости земель. Однако проведение такой работы требует значительных материальных, финансовых, трудовых и иных затрат, которыми большинство муниципальных образований не располагают.

Наряду с земельным налогом в бюджеты муниципалитетов зачисляется и налог на имущество физических лиц. Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников-плательщиков налога, затем установить конкретные ставки налога в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

Помимо местных налогов, с 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закреплен стабильный доходный источник — единый налог на вмененный доход.

Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц.

Между тем, роль местных налогов в формировании доходов бюджетов часто является незначительной, а расходы на администрирование данных налогов иногда оказываются сопоставимыми с величиной фактических поступлений по этим видам доходов в муниципальные бюджеты.

Иными словами, собственные налоговые доходы могут покрыть лишь малую часть расходных обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использовать эти налоги в качестве инструмента экономического регулирования.

Важной новацией Федерального закона № 131-ФЗ стало закрепление на постоянной основе для всех уровней бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В частности, законом определено, что нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц устанавливаются на неограниченный срок органами власти субъекта РФ и должны быть не ниже 30 % для городских округов, 20 % — для муниципальных районов и 10 % — для поселений.

Кроме того, в соответствии с законом, 10 % налога на доходы физических лиц, зачисляемого в консолидированный бюджет субъекта Федерации, должно обязательно поступать в бюджеты муниципальных образований на основе распределения по единым или дифференцированным нормативам, причем в равном размере для всех муниципальных образований вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности.

Между тем, именно налог на доходы физических лиц (НДФЛ) до начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ являлся самым крупным источником доходов всех местных бюджетов. По некоторым подсчетам около 60 % налоговых доходов местных бюджетов составляли поступления от НДФЛ.

Однако действующее в настоящее время распределение НДФЛ в бюджеты поселений (10 %), бюджеты муниципальных районов (20 %) и бюджеты городских округов (30 %) не обеспечивает достаточного поступления средств по этому налогу в местные бюджеты.

Так, норматив отчислений по НДФЛ в бюджет города Новосибирска в 2005-2006 гг. был установлен в размере 30 %, что значительно ниже, чем в предыдущие годы (58,2 %). Это стало главной причиной резкого сокращения налоговых доходов городского бюджета в этот период: их удельный вес в 2005 г. снизился по сравнению с 2004 г. с 57,1 % до 31,9 %, в 2006 г. — до 37,9 %.

В тоже время, в местные бюджеты прекратились отчисления от других видов регулирующих налогов и сборов, таких, как налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций, что также повлияло на общее снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований.

Новые принципы формирования доходной базы местных бюджетов коснулись и такого важного источника поступлений, как доходы от использования муниципального имущества.

Согласно требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, соответствующее следующим трем критериям:

  1. имущество, необходимое для решения закрепленных за каждым типом муниципальных образований вопросов местного значения;
  2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
  3. имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений.

Прежде всего, в собственности муниципальных образований должно находиться то имущество, которое необходимо для решения закрепленных за ними вопросов местного значения. Таким образом, основополагающий подход при формировании муниципальной собственности – соответствие состава имущества муниципальных образований и перечня вопросов местного значения.

Имущество, которое не соответствует ни одному из вышеперечисленных критериев, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Иными словами, имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Вместе с тем, доходы от использования муниципальной собственности составляет до 30 % доходов бюджетов городов, где развиты арендные отношения. Однако в случае приватизации муниципальных помещений арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу является региональным, и будет зачисляться в бюджеты субъектов Федерации. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов.

Существует также множество вопросов по поводу того, как местные бюджеты будут выполнять свои расходные обязательства.
Реформой местного самоуправления предусматривается разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

С вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ произошло масштабное разграничение полномочий по 150 федеральным законам, и на уровень местного самоуправления передано достаточно большое число новых полномочий. В частности Федеральным законом № 199-ФЗ [2] за органами местного самоуправления закреплены следующие полномочия:

  1. мобилизационная подготовка;
  2. гражданская оборона;
  3. аварийно-спасательная служба;
  4. организация вопросов местных курортов;
  5. ряд вопросов, связанных с лесопользованием;
  6. содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства.

Таким образом, у органов местного самоуправления появились новые расходные обязательства.

Однако в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета. То есть расходные обязательства местных бюджетов, связанные с решением вопросов местного значения, должны обеспечиваться собственными доходами, а не средствами финансовой помощи.

Причем если делегирование субъектам РФ ряда федеральных полномочий происходит с предоставлением субвенций на осуществление этих полномочий, то закрепление за местными бюджетами новых полномочий зачастую происходит при отсутствии механизма их финансового обеспечения. То есть, сохраняется практика передачи расходных полномочий местным бюджетами без предоставления соответствующих субвенций на их финансирование.

2. Проблемы определения минимальных социальных стандартов.

Кардинально меняется схема определения расходов местных бюджетов. Бюджетные обязательства каждого уровня власти и применительно к каждой бюджетной услуге распадаются на 3 функции:

а) нормативно-правовое регулирование, т.е. определение социальных стандартов и нормативов бюджетных расходов,
б) финансирование,
в) собственно предоставление услуги.

Идеальной является ситуация, при которой все три функции по конкретной услуге осуществляет один и тот же уровень власти. Поэтому вместо единых государственных минимальных социальных стандартов появляются три уровня социальных стандартов: федеральные, региональные, муниципальные. По вопросам местного значения органы местного самоуправления осуществляют все 3 функции. При делегировании полномочий должен соблюдаться принцип, согласно которому тот уровень власти, который осуществляет нормативно-правовое регулирование, должен осуществлять и финансирование. Т.е. передавать на местный уровень можно только исполнение государственных полномочий, но не их финансирование.

Для передаваемых государственных полномочий нормативы их финансирования определяют федеральные органы или органы государственной власти субъектов РФ на основе федеральных или региональных социальных стандартов. Для вопросов местного значения Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Таким образом, вместо единых государственных минимальных социальных стандартов возникает их многоуровневая система: федеральные, региональные, муниципальные. Каждый уровень, устанавливая те или иные стандарты и нормативы, одновременно принимает на себя ответственность за их финансирование.

Само понятие и содержание муниципальных социальных стандартов вызывает много вопросов у практиков и требует специального обсуждения. В частности, отсутствует единая методика определения социальных стандартов, программное обеспечение для их применения и т.д.

3. Проблемы, связанные с применением новой модели межбюджетных отношений.

Федеральным законом № 131-ФЗ существенно расширены права субъектов РФ в формировании политики межбюджетных отношений. Так, субъект РФ наделен большой степенью свободы в:

  1. формировании концепции межбюджетного регулирования и распределения средств между различными формами финансовой помощи;
  2. установлении единых нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты;
  3. выборе между вариантами выравнивания;
  4. делегировании полномочий по расчету и перераспределению дотаций поселениям из регионального фонда финансовой поддержки поселений муниципальным районам;
  5. разработке методики расчета дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений;
  6. разработке методики расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
  7. разработка методик распределения прочих фондов.

Однако система межбюджетного регулирования, сформированная субъектом РФ, на практике может во многом ущемлять интересы муниципальных образований, не оставляя им стимулов для развития собственного экономического потенциала.

Так, после установления Новосибирской областью новых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в 2005-2006 гг. увеличилась финансовая зависимость бюджета города Новосибирска от регионального бюджета. В 2005 г. около 30 % доходов бюджета города предусмотрено за счет безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета, в 2006 г. — 25 %. Тогда как по итогам 2004 г. доля безвозмездных перечислений в доходах бюджета города была в два раза ниже — 15,6 %.

В результате изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты, резко сокращаются налоговые доходы местных бюджетов. Так, из общей суммы доходов, получаемых бюджетами всех уровней от плательщиков г. Новосибирска, в бюджет города в 2006 г. поступило только 15,2 %. Подобная тенденция может подорвать стремление местных органов власти к наращиванию налогового потенциала своей территории.

Вместе с тем, законом предусмотрена возможность полной или частичной замены размера дотаций, предоставляемых поселениям и муниципальным районам (городским округам) из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Таким образом, субъекту РФ предлагается право выбора между перечислением дотации и увеличением нормативов отчислений от налогов и сборов.

Между тем, муниципалитеты крайне заинтересованы в увеличении доли налоговых доходов. Высокий уровень финансовой автономии позволит им за счет собственных средств решать местные задачи и искать новые источники пополнения доходной части местного бюджета. В этой связи полная или частичная замена размера дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов и сборов предоставит муниципальным образованиям стимулы для активизации собственного экономического потенциала.

В определении доходов местных бюджетов ключевым моментом является переход от сметного (в зависимости от существующей бюджетной сети) к подушевому финансированию. С этой целью субъекты РФ, должны ежегодно устанавливать своими законами критериальный (пороговый) уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в среднем по субъекту РФ с возможностью его дифференциации для разных типов муниципальных образований и возможностью передачи муниципальным районам права установления таких уровней для поселений.

Различия в цене набора бюджетных услуг на одного жителя между однотипными муниципальными образованиями, вытекающие из их географического положения, плотности населения и его социально-демографического состава, учитываются через индекс бюджетных расходов (ИБР), устанавливаемый расчетом не менее чем на 5 лет. ИБР может быть больше или меньше единицы, за которую принимается средняя цена набора услуг для данного типа муниципальных образований. Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета и по своей сути является региональным социальным стандартом минимальной бюджетной обеспеченности.

Муниципальные образования, имеющие собственные доходы ниже критериального уровня (с учетом ИБР), имеют право на получение дотаций из регионального или районного фонда выравнивания. При этом формула для расчета дотаций должна быть утверждена законом субъекта РФ на постоянной основе и доведена до сведения муниципальных образований. Естественно, что муниципальные образования, имеющие доходы в расчете на одного жителя на уровне или выше критериального уровня, дотаций не получают, а при доходах, превышающих более чем в два раза средний уровень доходов по субъекту РФ, вступает в силу система обратных трансфертов. При данной модели практически ликвидируется система регулирующих налогов и на порядок снижаются возможности субъектов РФ в произвольном и ежегодном пересмотре налоговых нормативов и принципов начисления дотаций местным бюджетам.

Далека от совершенства методика предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных фондов финансовой поддержки.

Сложившийся механизм выделения средств из бюджетов субъектов РФ для формирования бюджетов муниципальных образований основывается на остаточном принципе. При этом у муниципалитетов возникает недостаток средств для реализации своих полномочий, а также растет уровень дотационности местных бюджетов.

В целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов) субъекты РФ также наделены правом образования в составе расходов своего бюджета регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

При этом выравнивание осуществляется путем предоставления дотаций из этих фондов, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), а также финансовых возможностей органов местного самоуправления для осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Однако в силу высокого уровня дифференциации регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, размер фондов финансовой поддержки муниципальных образований в разных субъектах РФ также будет существенно дифференцирован. Таким образом, фактический объем дотаций, передаваемый муниципалитетам из региональных фондов финансовой поддержки, попадает в зависимость от экономического потенциала региона. Соответственно, поселения и муниципальные районы (городские округа) в разных регионах РФ окажутся в неравных условиях в части обеспеченности финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий.

Вместе с тем, нельзя не отметить и положительные стороны новой модели межбюджетных отношений, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ. Новая модель обеспечивает стабильность и предсказуемость доходной базы местных бюджетов, повышает степень самостоятельности органов местного самоуправления в расходовании бюджетных средств, открывает возможности для перспективного планирования социально-экономического развития территорий.
Между тем, процесс становления новой модели местного самоуправления в России еще не завершен. В базовый Федеральный закон № 131-ФЗ принимаются поправки, идет активное общественное обсуждение проблем его практической реализации. В ходе такого обсуждения, вырабатываются предложения и рекомендации, касающиеся определения расходных обязательств муниципалитетов, пополнения доходной базы местных бюджетов, регулирования межбюджетных отношений.

Муниципальные образования заинтересованы в поддержке государства, а государство заинтересовано в стабильной и экономически крепкой муниципальной власти. Именно в данном пересечении интересов и необходимо осуществлять реформирование самоуправляющихся структур.

Многоплановое совершенствование бюджетного устройства и бюджетного процесса необходимо направить прежде всего на радикальное повышение эффективности формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, создание благоприятных условий для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.

Библиографический список:

  1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).
  2. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

References:

  1. Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ (as amended on 29.12.2006) «On General Principles of Local Government in the Russian Federation» (adopted by the State Duma on 16.09.2003).
  2. Federal Law of 31.12.2005 № 199-FZ (as amended on 29.12.2006) «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the improvement of separation of powers» (adopted by the State Duma on 09/16/2003)

Финансы регионов